拍电影第一步该做什么：剧本梗概先备案，重大题材要送审

《中华人民共和国电影产业促进法》2016 年 11 月 7 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2017 年 3 月 1 日起施行。六章六十条，条文六千九百零五个汉字，条均一百一十五点零八字。

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六章里最厚的是第五章法律责任：十二条、二千零二十一个字，占全书百分之二十九点二七——比「电影创作、摄制」整章的一千七百一十六字还多。这个比例说明这部法的性格：它一边讲「促进」，一边把罚则写得比促进条款更细。真正的扶持手段大多落在下位的专项资金、税收政策文件里，法条只给授权；而禁止性规定和罚则，法条自己写到了倍数。

这一篇不算全书，只算第一条到第十五条——总则十一章加创作摄制前四条，一千五百一十五个汉字。审查、发行放映、扶持、罚则四块，另四篇接着说。

一、这部法管四件事：创作、摄制、发行、放映

第二条第一款把适用范围说得很干脆：在中华人民共和国境内从事电影创作、摄制、发行、放映等活动（以下统称电影活动），适用本法。

四个动词对应产业链的四个环节，也是后面四章的骨架：创作摄制对应第二章，发行放映对应第三章，支持保障对应第四章，法律责任对应第五章。判断一件事要不要受这部法管，先问它落在哪个环节——写剧本是创作，开机是摄制，卖给院线是发行，影院放是放映。

第四件事容易被忽略：网络。第二条第三款写明，通过互联网、电信网、广播电视网等信息网络传播电影的，还应当遵守互联网、电信网、广播电视网等信息网络管理的法律、行政法规的规定。「还应当遵守」四个字意味着这部法并不因为传播渠道换了就失效，网络传播同时受两套规则约束。

二、「电影」在法上是什么：五个要件

第二条第二款给了一个很长的定义：本法所称电影，是指运用视听技术和艺术手段摄制、以胶片或者数字载体记录、由表达一定内容的有声或者无声的连续画面组成、符合国家规定的技术标准、用于电影院等固定放映场所或者流动放映设备公开放映的作品。

拆开是五个要件，缺一个就不是本法意义上的电影：

一是手段——运用视听技术和艺术手段摄制。这是与舞台演出、文字作品的分界线。 二是载体——以胶片或者数字载体记录。胶片的时代过去了，数字载体把手机拍的也算进来。 三是形态——由表达一定内容的连续画面组成，有声或者无声都行。前后不连贯的素材不算。 四是标准——符合国家规定的技术标准。这一条把画质、帧率、声音等技术指标拉进了法律定义。 五是用途——用于电影院等固定放映场所或者流动放映设备公开放映。

第五个要件最要紧。它意味着「公开放映」是电影的法律属性：自娱自乐拍的短片、只在内部看的宣传片，不进这个定义；一旦要拿到影院或者流动放映设备上放给不特定人看，就落进本法，该备案的备案、该审查的审查。

三、六章六十条：罚则章比创作章还厚

这张表里有两组数字值得记住。

第一组是第五章的分量：十二条、二千零二十一个字，条均一百六十八点四二，是全书法条最厚的一章。第四章「电影产业支持、保障」十一条只有九百九十四个字，条均九十点三六——扶持条款写得概括，罚则条款写得具体，这是这部法的实际重心。

第二组是第二章的条均：一百四十三字，仅次于第五章。创作摄制章里最长的是第十六条（禁止内容八项）和第十七条（审查期限与程序），都是硬规定。

四、第三条到第五条：三个方向性的句子

第三条：从事电影活动，应当坚持为人民服务、为社会主义服务，坚持社会效益优先，实现社会效益与经济效益相统一。

「社会效益优先」是这部法的价值排序。它不是一个空洞口号——后面第三十四条禁止虚报瞒报票房、第二十九条要求国产片放映时长不低于三分之二、第三十二条限制映后广告，都能从这一句找到依据：当经济收益与社会效益冲突时，法律选择后者。

第四条：国家坚持以人民为中心的创作导向，坚持百花齐放、百家争鸣的方针，尊重和保障电影创作自由，倡导电影创作贴近实际、贴近生活、贴近群众，鼓励创作思想性、艺术性、观赏性相统一的优秀电影。

这一条把「创作自由」和「三贴近」「三性统一」写在同一句里。写在一起不是修辞，是边界：创作自由受保障，但导向是明确的。

第五条：国务院应当将电影产业发展纳入国民经济和社会发展规划；县级以上地方人民政府根据当地实际情况将电影产业发展纳入本级国民经济和社会发展规划。国家制定电影及其相关产业政策，引导形成统一开放、公平竞争的电影市场。

「纳入规划」这四个字在实务上意味着什么？意味着电影产业可以进地方政府的项目盘子，可以对应土地、资金、税收的具体安排。第三十九条把这一条落到了实处：县级以上地方人民政府应当将电影院建设和改造纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划等。

五、法条原文：第一条到第十一条

第六条、第十条、第十一条内容在这里说清。

第六条是技术：国家鼓励电影科技的研发、应用，制定并完善电影技术标准，构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的电影技术创新体系。这一条和第二条的「符合国家规定的技术标准」是一套的——标准既是准入条件，也是技术创新的目标。

第十条是评价：国家支持建立电影评价体系，鼓励开展电影评论；对优秀电影以及为促进电影产业发展作出突出贡献的组织、个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。注意「电影评论」受鼓励，这与第三十四条禁止虚假票房是两件事：评论是主观评价，票房数据是客观事实，前者鼓励，后者必须真实。

第十一条是国际交流：国家鼓励开展平等、互利的电影国际合作与交流，支持参加境外电影节（展）。但「支持参加」有前置条件——第二十一条要求取得公映许可证后方可参加电影节（展），境外参展还要提前备案。

六、知识产权：一条法条里的四层义务

第七条是总则里最实用的一条，四款四层：

第一层是宣示：与电影有关的知识产权受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。 第二层是执法：县级以上人民政府负责知识产权执法的部门应当采取措施，保护与电影有关的知识产权，依法查处侵犯行为。 第三层是从业者义务：从事电影活动的公民、法人和其他组织应当增强知识产权意识，提高运用、保护和管理知识产权的能力。 第四层是衍生产品：国家鼓励公民、法人和其他组织依法开发电影形象产品等衍生产品。

第三层值得多说一句。「增强意识、提高能力」看起来是软话，但它在实务上会被用来判断过错：一个制片公司用了未获授权的音乐、字体、剧本，很难说自己「已尽到注意义务」。

第四层则指向一个真实的产业问题：电影形象（角色、道具、场景）的衍生开发权归谁。法条没有分配，只说「依法开发」——依照的是著作权法和合同。所以衍生开发的权利归属，最终看合同怎么写。

七、主管部门与从业人员

第八条把管理权限分了两级：国务院电影主管部门负责全国的电影工作；县级以上地方人民政府电影主管部门负责本行政区域内的电影工作。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内，负责有关的电影工作。

这两级划分在后面的许可条款里反复出现：剧本备案是「国务院电影主管部门或者省级」；发行许可也是「国务院或者省级」；放映许可则是「所在地县级」。层级越低的事权，越贴近具体场所。

第九条有两款，第二款常被引用：演员、导演等电影从业人员应当坚持德艺双馨，遵守法律法规，尊重社会公德，恪守职业道德，加强自律，树立良好社会形象。

「德艺双馨」写进了法律，但它不是处罚条款。这一条没有配罚则，第五章十二条罚则里也没有针对「失德」的处罚。真正对失德从业人员有效的约束，来自行业自律（第九条第一款：电影行业组织依法制定行业自律规范）、合同约定和主管部门的其他管理规定——不是这一条本身。

八、剧本备案：梗概还是全本，这是个分水岭

第十三条是这一篇的核心，也是实务里问得最多的一条。

第一款：拟摄制电影的法人、其他组织应当将电影剧本梗概向国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门备案；其中，涉及重大题材或者国家安全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的，应当按照国家有关规定将电影剧本报送审查。

这一句里有两个制度，分界线是题材：

• 一般题材 → 剧本梗概备案。报的是「梗概」，不是全本。备案机关是国务院电影主管部门或者省级电影主管部门，二者择一。
• 重大题材，或涉及国家安全、外交、民族、宗教、军事等题材 → 电影剧本报送审查。报的是「剧本」，按国家有关规定报送。

这条分界线的实务意义很直接：备案是程序性登记，审查是实质性判断。报错了层级，要么被退回重报，要么在成片审查阶段被卡住。

第二款：电影剧本梗概或者电影剧本符合本法第十六条规定的，由国务院电影主管部门将拟摄制电影的基本情况予以公告，并由国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门出具备案证明文件或者颁发批准文件。具体办法由国务院电影主管部门制定。

注意这一款把「符合第十六条规定」作为出证条件。第十六条是禁止内容清单（八项）。也就是说，备案不是「报了就完」，主管部门要看梗概或剧本是否触及第十六条的红线；不触及的，才公告、才出具备案证明或批准文件。

九、重大题材：那五类必须送审的剧本

第十三条第一款后半段列了五类：重大题材，以及国家安全、外交、民族、宗教、军事四类题材。

「重大题材」是个需要看配套规定的概念，本法没有定义。但另外四类是明确的领域词：只要剧本内容落进国家安全、外交、民族、宗教、军事任何一个领域，就走「剧本报送审查」而不是「梗概备案」。

实务上最容易误判的是边界题材：

• 一部讲边境贸易的商业片，涉及邻国关系——落进「外交」的可能性很高；
• 一部以寺庙为背景的悬疑片，涉及宗教场所与宗教人士——落进「宗教」；
• 一部抗战题材片，涉及军队建制与战史——落进「军事」；
• 一部涉及民族地区风情的文艺片——落进「民族」。

判断口诀：问一句「这个题材如果写偏了，会不会引起涉外、涉民族宗教或涉军的不良反应」。会，就走送审。

十、备案之后拿到什么：公告与证明文件

第十三条第二款给了两个产出：公告，以及备案证明文件或者批准文件。

这两个东西在后面的环节是通行证：

• 第十七条送审成片时，要能证明这部电影是依法备案的；
• 第二十一条参加电影节（展），前提是取得公映许可证；
• 第四十七条「擅自从事电影摄制」的处罚，实务中判断「擅自」的重要依据就是有没有备案证明。

所以备案证明不是一张废纸，它是「合法摄制」的书面凭证。丢了怎么办？本法没写补发程序，具体看国务院电影主管部门制定的办法——这也是第十三条第二款最后一句「具体办法由国务院电影主管部门制定」的落点。

十一、涉外合作摄制：三条禁止线

第十四条是创作摄制章里最需要逐句读的一条。

第一款：法人、其他组织经国务院电影主管部门批准，可以与境外组织合作摄制电影；但是，不得与从事损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等活动的境外组织合作，也不得聘用有上述行为的个人参加电影摄制。

三个要点：批准机关是国务院电影主管部门（不是省级）；禁止合作的对象是三类——损害国家尊严荣誉利益、危害社会稳定、伤害民族感情；禁止的不仅是「合作」，还包括「聘用个人参加摄制」。

第二款：合作摄制电影符合创作、出资、收益分配等方面比例要求的，该电影视同境内法人、其他组织摄制的电影。

「视同境内摄制」是个实惠条款：符合比例要求的合拍片，在放映环节按国产片对待，可以计入第二十九条那「三分之二」的时长。这也是合拍片最实际的商业价值所在。

第三款：境外组织不得在境内独立从事电影摄制活动；境外个人不得在境内从事电影摄制活动。

两款禁止，一句不留口子：组织不能独立拍，个人不能参与拍。境外个人要参与，只能通过第一款批准的合作摄制路径。

十二、摄制现场：协调、保护、安全三件事

第十五条管的是「拍的时候」：

第一款：县级以上人民政府电影主管部门应当协调公安、文物保护、风景名胜区管理等部门，为法人、其他组织依照本法从事电影摄制活动提供必要的便利和帮助。

这一款是服务条款。封路拍摄要协调公安，进文物保护单位拍摄要协调文物部门，进景区拍摄要协调景区管理机构——法条把「协调」明确为电影主管部门的职责。

第二款：从事电影摄制活动的，应当遵守有关环境保护、文物保护、风景名胜区管理和安全生产等方面的法律、法规，并在摄制过程中采取必要的保护、防护措施。

这一款是义务条款，四个领域：环境保护、文物保护、风景名胜区管理、安全生产。剧组在自然保护区取景破坏植被、在古建上钉钉子、在景区留垃圾、爆破戏伤到人，走的都是这一款——责任依据不在这部法，而在环保法、文物保护法、安全生产法这些单行法，本法只是把它们「接」进来。

实务上这四类义务对应四份文件，开机前应当先落纸：进入自然保护区、风景名胜区取景的，要有管理机构的书面同意和取景范围约定；涉及文物保护单位、历史建筑的，要有文物部门的批准文件，并约定施工方式（能不能钉、能不能刷、能不能动结构）；涉及爆破、烟火、高空、水域拍摄的，要有安全生产方案和应急预案，并按规定报备；涉及林区、草原、湿地的，要核清用火与车辆通行的限制。这四份文件在事后追责时，是判断剧组「有没有尽到注意义务」的直接证据——第十五条第二款说的是「采取必要的保护、防护措施」，措施有没有，靠文件证明。

十三、算例：一部国产片从立项到开机，要走几道手续

假设：一家民营影视公司要拍一部现实题材剧情片，全部境内资金、境内团队，计划院线上映。

这张表里最容易被跳过的是第一步。很多项目直接进入备案流程，把题材判断交给主管部门——结果梗概报上去被要求改报剧本审查，来回几个月。第十三条第一款把判断义务放在了「拟摄制」的一方，法条文字是「涉及……的，应当……报送审查」，主体是摄制方。

另外两种情形要单独看：

• 有境外资金或境外团队。除了第十三条的程序，还要走第十四条第一款的批准程序，且要过三类禁止线的审查。合拍还想享受「视同境内摄制」待遇的，还要符合创作、出资、收益分配的比例要求。
• 承接境外电影的后期制作。这不是「摄制」，走的是第二十二条：报省级电影主管部门备案，但不得承接含有损害国家尊严荣誉利益、危害社会稳定、伤害民族感情内容的境外电影业务。

十四、六个常见误解

误解一：网络电影不受这部法管。 第二条第三款明确，通过互联网、电信网、广播电视网传播电影的，还应当遵守信息网络管理的法律法规——「还应当」是在本法之外叠加，不是替代。第二十条更直接：未取得公映许可证的电影，不得通过信息网络传播。

误解二：备案就是交全本剧本。 第十三条第一款的前半段是「剧本梗概」备案；只有重大题材和涉国家安全、外交、民族、宗教、军事等题材，才是「剧本」报送审查。梗概和全本，是两套程序。

误解三：备案通过了就等于内容没问题。 第十三条第二款把「符合第十六条规定」作为出具备案证明的条件，但成片阶段还有第十七条那道审查。备案看的是梗概层面的内容方向，成片审查看的是最终呈现——第二十条还专门规定，未取得公映许可证不得发行、放映、传播。

误解四：可以和任何境外机构合作拍片。 第十四条第一款划了三类禁止：损害国家尊严荣誉利益、危害社会稳定、伤害民族感情。合作对象和受聘个人双向受限。

误解五：境外个人可以来境内参与拍摄。 第十四条第三款写的是「境外个人不得在境内从事电影摄制活动」。要参与，只能通过第一款批准的合作摄制。

误解六：电影跟知识产权关系不大。 第七条用四款讲了知识产权：受保护、执法查处、从业者注意义务、衍生产品开发。第四章第四十条还把「与电影有关的知识产权质押融资」写成了金融支持手段。

十五、这部法与《著作权法》的分工

电影的法律保护是两条线：这条线管「能不能拍、能不能放」，著作权法那条线管「拍出来的东西归谁、被抄了怎么办」。

分工点很清楚：本法第七条只作宣示（知识产权受保护）和指向（依法查处、依法开发），具体的权利归属、保护期、侵权赔偿，全在著作权法。视听作品的著作权归属规则、剧本作为文字作品的独立保护、音乐与美术元素的单独授权，都要回到著作权法去解决。

两条线在一个地方交叉：第五十四条第一款第四项规定，侵犯与电影有关的知识产权，依照有关法律、行政法规及国家有关规定予以处罚；电影院有此行为情节严重的，由原发证机关吊销许可证。也就是说，侵权的主要责任依据在著作权法，但电影主管部门可以在此基础上加一道吊销许可证的行业处罚。

接着看

这一篇只到第十五条，讲的是「拍之前」和「拍的时候」。真正卡住大多数项目的，是拍完之后那道关：成片怎么送审、三十天怎么算、五名专家怎么评审、专家意见不服能不能换一批、拿到许可证之后改内容要不要重报、片头那个标识放在哪、没证的电影能不能去国外参展。下一篇从第十六条起，把八项禁止内容和整套审查程序一条条拆开。

这一族五篇按条段分工：成片审查与公映许可证写在第二篇（第十六条到第二十三条），发行放映许可写在第三篇（第二十四条到第三十五条），支持保障与准入罚则写在第四篇（第三十六条到第四十九条），罚则剩余部分与附则写在第五篇（第五十条到第六十条）。要查具体某一条，先按条段找到对应的篇，再看那一篇拆到哪一节。

本文依据《中华人民共和国电影产业促进法》（2016 年 11 月 7 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2017 年 3 月 1 日起施行）第一条至第十五条撰写，条文引用以现行有效文本为准。文中算例为说明制度流程所作的假设，不指向具体项目或单位。本文为一般性法律知识介绍，不构成正式法律意见；具体项目请以电影主管部门的正式答复和现行配套规定为准，必要时委托执业律师办理。