参考案例顾某进诉扬中市水利局、扬中市人民政府行政处罚及行政复议案

2018年5月9日晚，顾某进驾船在长江河道江苏扬中某水域与无长江采砂许可手续的贾某福（案外人）商定，由贾某福为其采一船砂，顾某进向贾某福支付人民币500元（币种下同）。当晚8时30分左右，贾某福用其采砂船为顾某进采砂；9时20分左右，顾某进被江苏省扬中市水利局执法人员查获，执法人员即对顾某进、贾某福制作调查（询问）笔录。2018年5月10日，扬中市水利局对顾某进非法采砂立案查处，并至现场进行勘验拍照，对顾某进、贾某福的船舶制作现场检查（勘验）笔录，对贾某福、顾某进及其妻子邵某娣制作调查（询问）笔录。2018年6月29日，扬中市水利局对顾某进、贾某福再次制作调查（询问）笔录。2018年7月2日，扬中市水利局对顾某进作出行政处罚决定。

2018年8月16日，扬中市水利局发现该份处罚决定书处罚不当，予以撤销，并作出扬水机停字第11号《责令停止违法行为通知书》，责令顾某进立即停止违法行为。该通知书于同日向顾某进送达。2018年8月21日，扬中市水利局重新向顾某进发出《行政处罚事先（听证）告知书》，告知顾某进陈述申辩和申请听证的权利。顾某进于同日申请听证。2018年8月31日，扬中市水利局组织听证。听证程序中，扬中市水利局出示了对顾某进制作的笔录、照片及其妻子的笔录，但是未出示对贾某福制作的相关笔录、照片以及《责令停止违法行为通知书》、送达回证等。

2018年10月11日，扬中市水利局根据对顾某进制作的笔录、照片及其妻子的笔录，以及对贾某福制作的相关笔录、照片以及《责令停止违法行为通知书》、送达回证等证据，作出扬水机行罚字〔2018〕第48号行政处罚决定书（以下简称48号处罚决定），决定对顾某进罚款10万元。

顾某进不服该处罚决定，向扬中市人民政府申请行政复议。扬中市人民政府于2018年12月29日作出〔2018〕扬行复第43号行政复议决定（以下简称43号复议决定），维持48号处罚决定。顾某进不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销扬中市水利局作出的48号处罚决定和扬中市人民政府作出的43号复议决定。

江苏省扬中市人民法院于2019年7月12日作出（2019）苏1182行初8号行政判决：驳回顾某进的诉讼请求。宣判后，顾某进不服，以48号处罚决定认定事实不清、适用法律错误、程序违法为由，提起上诉。江苏省南京市中级人民法院于2020年8月11日作出（2019）苏01行终792号行政判决：一、撤销江苏省扬中市人民法院（2019）苏1182行初8号行政判决；二、撤销扬中市水利局作出的扬水机行罚字〔2018〕第48号行政处罚决定；三、撤销扬中市人民政府作出的〔2018〕扬行复第43号行政复议决定；四、责令扬中市水利局在收到判决书之日起六十日内重新作出行政处理决定。本案的争议焦点为：案涉48号处罚决定的作出程序是否合法，认定事实是否清楚。

《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定：“……听证依照以下程序组织：……（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证……”申言之，实施行政处罚必须以事实为依据，举行听证时，调查人员就当事人的违法行为进行指控，应当全面出示当事人违法的证据，说明已经查明的事实；当事人针对调查人员指控的事实和证据发表意见、进行质证，从而达到查清事实的目的。听证程序中未出示的证据不得作为认定当事人违法事实的依据，行政机关以听证程序中未出示的证据作为认定违法事实的主要证据，并据此作出行政处罚的，构成作出行政处罚的程序违法，同时可能导致认定事实的主要证据不足。

本案中，扬中市水利局在行政处罚听证程序中，仅出示了涉及顾某进的笔录、照片及其妻子的笔录，未出示对贾某福制作的调查（询问）笔录，对贾某福的船舶制作的现场检查（勘验）笔录、贾某福采砂船的照片等证据。上述证据系认定顾某进是否属于共同实施非法采砂的主要证据，排除该组未经听证的证据后，其它证据不足以认定顾某进构成非法采砂。扬中市水利局在听证程序中未全面出示证明顾某进违法的证据，根据未经听证的证据认定事实并作出行政处罚，听证程序不合法，认定事实主要证据不足。故法院依法作出如上裁判。听证程序中未出示的证据不得作为认定当事人违法事实的依据。行政机关以听证程序中未出示的证据作为认定当事人违法事实的主要证据，并据此作出行政处罚，当事人以认定事实不清、程序违法为由主张撤销该行政处罚的，人民法院依法予以支持。