优化营商环境条例：政府换届能不能不认旧账、没依据的证明能不能不给、罚没收入为什么不能和执法挂钩

一句话定义

营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件（《优化营商环境条例》第二条）。

这个定义只有一句话，却把三件事说清楚了。第一，对象是「企业等市场主体」，不是所有自然人，个人买房、上学、就医不归它管。第二，范围限于「市场经济活动中」，政府修路、建学校、办医院这些与经营无关的事不在此列。第三，也是最容易看错的一点，管的是「体制机制性因素和条件」，不是税收优惠、不是土地价格、不是财政补贴。

很多人第一次翻这份条例会失望，因为它通篇几乎不谈给企业什么好处。它谈的是另一件事：政府的权力怎么行使、规则怎么保持稳定、承诺能不能算数。这份文件的定位不是「优惠政策汇编」，而是「政府行为的约束清单」。

《优化营商环境条例》2019 年 10 月 8 日经国务院第 66 次常务会议通过，2019 年 10 月 22 日以国务院令第 722 号公布，2020 年 1 月 1 日起施行，共七章七十二条，一万零四百余字。它是行政法规，效力低于法律、高于地方性法规和部门规章。这一点决定了它在实践中的用法：它很少单独成为判决依据，但经常成为判断某个政府行为是否「有依据」的标尺。

构成要件与适用条件

一、它约束的是政府，不是企业

七十二条里，直接规定市场主体义务的只有第九条一条，其余基本都在说政府该做什么、不该做什么、不得怎么做。

第九条的内容是市场主体应当遵守法律法规、恪守社会公德和商业道德、诚实守信、公平竞争，履行安全、质量、劳动者权益保护、消费者权益保护等方面的法定义务，在国际经贸活动中遵循国际通行规则。这条是宣示性的，没有对应罚则。

剩下的七十来条，绝大多数主语是「政府及其有关部门」「国家」「行政机关」。这种条文分布本身就在说明立法意图：营商环境的短板不在企业一侧，在权力一侧。

第十条把底线说得很直接：国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护。三个「平等」不是修辞，后面每一条具体制度都是这三个词的展开。

第十一条只有两句话，但适用范围极宽：市场主体依法享有经营自主权；对依法应当由市场主体自主决策的各类事项，任何单位和个人不得干预。注意主语是「任何单位和个人」，不只是政府部门。行业协会、公用企业、甚至某个有影响力的大企业，都不能干预别的企业自主决策。

实践中这条常被这样用：某部门要求辖区内餐饮企业统一安装某个系统、要求必须使用指定供应商的原料、要求按指导价销售、要求参加某个必须交费的培训。这些要求如果找不到法律、法规依据，就落在第十一条的射程内。对应第六十九条第一项的追责情形，也是「违法干预应当由市场主体自主决策的事项」。

第十二条第二款把「平等」落到具体场景：政府及其有关部门在政府资金安排、土地供应、税费减免、资质许可、标准制定、项目申报、职称评定、人力资源政策等方面，应当依法平等对待各类市场主体，不得制定或者实施歧视性政策措施。

这八个场景几乎覆盖了企业能拿到的全部公共资源。外地企业投标被要求提供本地业绩、本地纳税证明、本地社保缴纳记录，撞的就是这一条。

二、三条原则与一条容错条款

第四条定了原则：优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心。三个词各有指向。市场化对应的是减少直接配置资源和直接干预；法治化对应的是规则稳定、权力受约束；国际化对应的是对标国际通行规则，主要落在跨境贸易、外商投资这些领域。

第七条第三款容易被忽略，但它很重要：国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。

这一款的对象是政府工作人员，不是企业。写在这里的意义在于：地方敢不敢做突破性的改革措施，取决于有没有免责条款兜底。没有这一款，很多「减环节、减材料」的尝试会因为怕担责而停下来。

三、适用主体：内资外资一视同仁

第六条第二款：国家进一步扩大对外开放，积极促进外商投资，平等对待内资企业、外商投资企业等各类市场主体。

这一句和《外商投资法》的准入前国民待遇加负面清单管理是一套逻辑。区别在于，《外商投资法》管的是外资准入，本条例管的是准入之后经营环节的平等待遇。

需要区分的是：本条例适用于中国境内所有市场主体，包括个体工商户、农民专业合作社、合伙企业。条文里反复出现的「企业等市场主体」，那个「等」字就是留给非企业形态经营者的。

市场环境：五条能直接拿来用的硬线

四、涉企经营许可不得作为登记前置条件

第十九条第二款是「证照分离」改革的法律表达，也是企业办照时最常能用上的一句。

原文的落点在最后一句：除法律、行政法规规定的特定领域外，涉企经营许可事项不得作为企业登记的前置条件。

这句话拆开看有三层。第一，管的是「涉企经营许可事项」，即从事某种经营活动需要事先取得的许可。第二，禁止的效果是「作为企业登记的前置条件」，也就是不许拿许可卡营业执照。第三，例外只有一种：法律、行政法规规定的特定领域。

例外的表述值得琢磨。「法律、行政法规」是明确的两类，部门规章、地方性法规、地方政府规章都不在其中。某地以省政府规章规定「开办某类企业须先取得某某许可」，就超出了这个例外范围。

同款还列了四种分类管理方式：依法采取直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式，对所有涉企经营许可事项进行分类管理。这四种方式的分量差别很大。直接取消审批最彻底；审批改为备案是「先做后报」；告知承诺是企业承诺符合条件即可先行开展；优化审批服务只是提速，门槛没降。企业办事时先分清自己遇到的是哪一种，才知道能不能争。

第十九条第四款还有一句对搬迁企业很实用：除法律、法规、规章另有规定外，企业迁移后其持有的有效许可证件不再重复办理。企业从甲市搬到乙市，原有的许可证在有效期内不必重新申请。这一款的例外范围比第二款宽，包括了规章。

五、负面清单全国统一，地方不得另行制定

第二十条：国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。

最后一句是这条的牙齿。市场准入的事项只能由全国统一清单规定，任何省市县、任何部门都无权自己搞一份「本地不许干」的清单。

实践中的变形很多：不叫负面清单，叫「产业准入指导目录」「限制发展产业名录」「禁限目录」，实质效果一样。判断标准不看名字，看它是不是在统一清单之外又加了一道准入限制。

六、涉企收费与保证金：清单之外一律不得执行

第二十五条是全文里最实在的条文之一，它给三类收费加了一道共同的前提。

设立政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金，应当有法律、行政法规依据或者经国务院批准。

这是第一道：依据。三类东西的设立依据只有两个来源，法律、行政法规，或者国务院批准。地方性法规不行，部门规章不行，政府会议纪要更不行。

对政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金以及实行政府定价的经营服务性收费，实行目录清单管理并向社会公开，目录清单之外的前述收费和保证金一律不得执行。

这是第二道：清单。有四类东西要进清单：政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金、实行政府定价的经营服务性收费。清单之外一律不得执行，这七个字没有例外。

推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金。

这是第三层，也是用得最多的一层。投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，企业可以要求用银行保函或者保险保单代替现金。对方不接受，就落在这一句上。这一句的表述是「推广」，不是「必须接受」，所以严格说来它给的是政策依据而非强制请求权。但配合《保障中小企业款项支付条例》和各部门的配套文件，实践中主张的空间不小。

第六十九条第六项把「违法设立或者在目录清单之外执行政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金」列为追责情形，这是配套的责任条款。

七、大企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款

第三十二条第一款只有两句，但两个句子的主语和动词都不同，这个区别不能混。

国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款，大型企业不得利用优势地位拖欠中小企业账款。

前半句的主语是国家机关、事业单位，义务是「不得违约拖欠」，落点在「违约」二字，也就是有合同在先。后半句的主语是大型企业，义务是「不得利用优势地位拖欠」，落点在「利用优势地位」，这是一种滥用相对优势的行为，不一定要有明确的付款期限约定。

第二款讲的是机制：县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。

需要说清楚的是，这一条不能直接当请求权基础用。企业去法院起诉要货款，依据是合同和《民法典》，不是这一条。这一条真正的用处有三个：向主管部门投诉举报的依据；信用惩戒的依据；在诉讼中论证对方拖欠「不具有正当性」的辅助说理。

八、公用企事业单位不得强人所难

第二十八条管的是水、电、气、热这四个口子，这是所有企业都躲不开的环节。

供水、供电、供气、供热等公用企事业单位应当向社会公开服务标准、资费标准等信息，为市场主体提供安全、便捷、稳定和价格合理的服务，不得强迫市场主体接受不合理的服务条件，不得以任何名义收取不合理费用。

三个义务：公开信息、不得强迫接受不合理服务条件、不得以任何名义收取不合理费用。「任何名义」四个字堵的是改头换面，把费用叫「配套费」「接入费」「技术服务费」，实质一样。

第二款让地方政府负监督责任，各地区应当优化报装流程，在国家规定的报装办理时限内确定并公开具体办理时间。

第七十条列了公用企事业单位的三类违法情形，处理方式是责令改正、依法追究法律责任。这里的「依法追究法律责任」要回到《价格法》《电力法》《城镇燃气管理条例》这些单行法去找具体的罚则，本条例本身没有设罚款。

政务服务与许可：三处最见实效的禁止

九、严禁以十种马甲变相设定行政许可

第三十九条第二款是整部条例里最锋利的一句，值得逐字读。

严禁以备案、登记、注册、目录、规划、年检、年报、监制、认定、认证、审定以及其他任何形式变相设定或者实施行政许可。

十种形式加一个兜底。这十种恰好是实践中变相许可最常用的外壳。备案本来是「告知」，被做成「不备案不能干」；登记本来是「记录」，被做成「不登记就取缔」；认定、认证本来是「评价」，被做成「不认定不能进入市场」。

判断标准不是形式，是效果：如果某个手续的实际效果是「未经批准不得从事某项经营活动」，它在实质上就是行政许可，无论叫什么名字。

同条第一款还规定了新设许可的门槛：新设行政许可应当按照行政许可法和国务院的规定严格设定标准，并进行合法性、必要性和合理性审查论证。三重审查，缺一不可。

第三款划了地方权限的边界：法律、行政法规和国务院决定对相关管理事项已作出规定，但未采取行政许可管理方式的，地方不得就该事项设定行政许可。对相关管理事项尚未制定法律、行政法规的，地方可以依法就该事项设定行政许可。

这个区分很关键。上位法已经管了、而且选择不管制，地方就不能再加一道许可；上位法完全没管，地方才有创设空间。前一种情形是地方越权的高发区。

十、中介服务：不许指定，费用不许转嫁

第四十三条针对的是「红顶中介」，这一条分三款，每款堵一个口子。

第一款堵「无依据的中介」：作为办理行政审批条件的中介服务事项应当有法律、法规或者国务院决定依据；没有依据的，不得作为办理行政审批的条件。

第二款堵「指定中介」和「强制中介」：行政机关不得为市场主体指定或者变相指定中介服务机构；除法定行政审批中介服务外，不得强制或者变相强制市场主体接受中介服务。同一款还加了一句釜底抽薪的：行政机关所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业不得开展与本机关所负责行政审批相关的中介服务，法律、行政法规另有规定的除外。

这一句切断的是利益链条。审批机关下属的事业单位做审批前置的评估、检测、图审，无论程序多规范，都存在结构性冲突。

第三款堵「费用转嫁」：行政机关在行政审批过程中需要委托中介服务机构开展技术性服务的，应当通过竞争性方式选择中介服务机构，并自行承担服务费用，不得转嫁给市场主体承担。

技术性服务是行政机关自己的需要，钱就该自己出。这一款在建设项目审批、环境影响评价、安全评价领域用得最多。

十一、证明事项清单之外不得索要

第四十四条三款，逻辑和上一条一致。

第一款：证明事项应当有法律、法规或者国务院决定依据。

第二款列了五类不得设定证明的情形：通过法定证照、法定文书、书面告知承诺、政府部门内部核查和部门间核查、网络核验、合同凭证等能够办理；能够被其他材料涵盖或者替代；开具单位无法调查核实。前两类是「本来就能证明」，第三类是「开了也没用」。

第三款：政府有关部门应当公布证明事项清单，逐项列明设定依据、索要单位、开具单位、办理指南等。清单之外，政府部门、公用企事业单位和服务机构不得索要证明。

这一款的适用范围常被低估。它管的不只是政府部门，还包括公用企事业单位和服务机构。银行要求企业开「无不良记录证明」、公证处要求开「亲属关系证明」，如果不在清单内，同样落在这一句的射程里。

同一款还有一句：各地区、各部门之间应当加强证明的互认共享，避免重复索要证明。「重复索要」是实务中最常见的问题，同一份材料在三个窗口交三遍。

十二、时限、一次性告知与自主选择渠道

第三十六条列了几项办事制度：当场办结、一次办结、限时办结；集中办理、就近办理、网上办理、异地可办。

其中最有操作性的是这两句。

需要市场主体补正有关材料、手续的，应当一次性告知需要补正的内容。

这一句堵的是「挤牙膏式」告知，第一次说缺A，补了A又说缺B。企业可以要求一次性书面告知，并保留每次告知的记录。

法律、法规、规章以及国家有关规定对政务服务事项办理时限有规定的，应当在规定的时限内尽快办结；没有规定的，应当按照合理、高效的原则确定办理时限并按时办结。各地区可以在国家规定的政务服务事项办理时限内进一步压减时间，并应当向社会公开；超过办理时间的，办理单位应当公开说明理由。

超过时限要公开说明理由，这是很少见的刚性要求。企业遇到超期未办，可以直接要求书面说明。

第三十七条第四款还有一句很实用：市场主体有权自主选择政务服务办理渠道，行政机关不得限定办理渠道。

被要求「必须到现场办」「必须用某个指定App」「必须通过某家中介线上提交」，撞的就是这一句。渠道选择权在企业一侧。

监管执法：一条方法、三条禁令

十三、双随机一公开

第五十四条第一款：国家推行「双随机、一公开」监管，除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域外，市场监管领域的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式进行。

三个随机一个公开：随机抽对象、随机派人员、抽查事项公开、查处结果公开。这条针对的是「选择性执法」和「人情检查」。

同一款还有一句对企业很实用：针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围。

一个月内被同一部门的三个科室分别检查三次，或者被五个部门各查一次，企业可以据此提出合并检查。注意用词是「应当尽可能」，不是绝对禁止，所以主张的方式是提出请求并留痕，而不是直接拒绝检查。

第二款讲例外：对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管。食品、药品、危险化学品、特种设备属于这一类，全查是合法的。

十四、不得普遍停产停业

第五十九条第二款是全文里对「一刀切」最直接的回应。

开展清理整顿、专项整治等活动，应当严格依法进行，除涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动，并报经有权机关批准外，不得在相关区域采取要求相关行业、领域的市场主体普遍停产、停业的措施。

这个例外要同时满足四个条件：涉及人民群众生命安全，或者发生重特大事故，或者举办国家重大活动；报经有权机关批准；限于相关区域；限于相关行业领域。四个条件缺一不可。

实践中的写法很多：「集中整治月」「环保攻坚期一律停产」「重大活动期间全区工地停工」。是否合法，就看这四个条件能不能一一对上。特别是「报经有权机关批准」这一条，很多地方拿不出批准文件。

十五、罚没收入不得与执法机关利益挂钩

第五十九条第三款只有一句话：禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩。

这句话短，但指向的问题很具体。执法机关经费与罚没收入挂钩、罚没收入按比例返还、把罚款数额纳入考核，都是这一句禁止的对象。

同条第一款还定了一条执法比例原则：行政执法中应当推广运用说服教育、劝导示范、行政指导等非强制性手段，依法慎重实施行政强制。采用非强制性手段能够达到行政管理目的的，不得实施行政强制；违法行为情节轻微或者社会危害较小的，可以不实施行政强制；确需实施行政强制的，应当尽可能减少对市场主体正常生产经营活动的影响。

三个层次：能不用强制就不用；情节轻微可以不强制；必须强制时要把影响降到最低。这是《行政强制法》第五条比例原则在营商环境领域的具体化。

第六十条接着补了一句：国家健全行政执法自由裁量基准制度，合理确定裁量范围、种类和幅度。企业被罚时，可以要求执法机关说明裁量基准的适用情况。同一违法行为，别人罚两千、罚你两万，就需要解释。

政府违约：第三十一条是全文最硬的一条

十六、四类「换人」理由不算数

第三十一条第一款前半句：地方各级人民政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。

四种理由都被点名：行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整、相关责任人更替。

这四种有一个共同点：都是政府一侧自身的变化，与合同相对方毫无关系。立法把它们逐一列出，是因为这四种恰恰是实践中「新官不理旧账」最常用的说辞。

这一条不能直接推翻合同，也不能直接产生请求权。它的作用在于：在行政协议纠纷中，法院判断政府一方变更或者解除协议是否具有正当性时，这一条是重要的说理依据；在谈判和投诉中，这一条是把「新官不理旧账」顶回去的最直接文本。

需要提醒的是：这一条约束的是「政策承诺」和「依法订立的各类合同」。「政策承诺」比合同宽，包括招商引资时作出的书面承诺、会议纪要、批复文件。但口头承诺的举证难度很大，这是实务中最容易吃亏的地方。

十七、因公共利益改变要补偿

第三十一条第一款后半句：因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。

三个条件：法定权限、法定程序、依法补偿。缺一个，这个改变就不合法。

「补偿」和「赔偿」是两个概念。补偿对应的是合法行为造成的损失，赔偿对应的是违法行为造成的损害。这里用的是补偿，说明立法承认：即便出于公共利益，政府也可以改变承诺，但代价要付。

补偿的范围怎么算，条例没有规定。实践中参照《行政许可法》第八条的信赖保护原则，以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》关于行政协议解除后损失赔偿的规则。

十八、政策出台要给适应期

第六十五条针对的是「政策急转弯」。

制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当结合实际，确定是否为市场主体留出必要的适应调整期。

第二款：政府及其有关部门应当统筹协调、合理把握规章、行政规范性文件等的出台节奏，全面评估政策效果，避免因政策叠加或者相互不协调对市场主体正常生产经营活动造成不利影响。

「政策叠加」是这两年被反复提到的问题。同一时期环保、安全、消防、能耗四个口子同时收紧，单个政策都有依据，叠在一起企业扛不住。这一款把这现象写进了行政法规。

法治保障：企业能主动用的三条

十九、规范性文件不得减损权益，未公布不得作为依据

第六十四条两款，每款一句硬话。

第一款：没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预市场主体正常生产经营活动。

三个「不得」：不得减损权益或增加义务、不得设市场准入退出条件、不得干预正常经营。

第二款：涉及市场主体权利义务的行政规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。

这一款在行政复议和行政诉讼中很有用。执法机关拿一份内部文件、一份没有公开的「通知」来处罚企业，企业可以主张该文件不得作为依据。

要注意区分：这里说的是「行政规范性文件」，即俗称的「红头文件」，不包括法律、法规、规章。后三者的效力来源不同，不能套用这一条。

二十、可以向国务院书面提出审查建议

第六十三条第三款：市场主体认为地方性法规同行政法规相抵触，或者认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查建议，由有关机关按照规定程序处理。

这是条例给企业开的一条制度化通道，但要说清楚它的性质：这是建议权，不是起诉权；受理机关是国务院，具体按《法规规章备案条例》的程序办理；提出建议不停止相关规定的执行。

实战价值有限，因为周期长、不停止执行、结果不必然公开。但它的意义在于：当地方性法规或者规章明显抵触上位法，而复议、诉讼又解决不了时，这是一条可以走的书面路径，且提出的行为本身会留下记录。

二十一、立法征求意见不少于三十日

第六十二条第二款：除依法需要保密外，制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当通过报纸、网络等向社会公开征求意见，并建立健全意见采纳情况反馈机制。向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。

三十日是下限，用词是「一般不少于」。地方出台涉企管理办法只给七天、五天征求意见，企业可以据此提出程序异议。

同条第一款还要求充分听取市场主体、行业协会商会的意见。这一款和第六十九条第十项对应：制定相关文件时不按规定听取意见，属于追责情形。

责任：十一项追责与全篇零罚款

二十二、第六十九条的十一项情形

第六十九条列了政府和有关部门及其工作人员应当被追责的十一种情形，前文已经零散提到几项，这里集中列一遍。

一是违法干预应当由市场主体自主决策的事项。二是制定或者实施政策措施不依法平等对待各类市场主体。三是违反法定权限、条件、程序对市场主体的财产和企业经营者个人财产实施查封、冻结和扣押等行政强制措施。四是在法律、法规规定之外要求市场主体提供财力、物力或者人力，也就是摊派。五是没有法律、法规依据，强制或者变相强制市场主体参加评比、达标、表彰、培训、考核、考试以及类似活动，或者借前述活动收费。六是违法设立或者在目录清单之外执行政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金。七是不履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，或者违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款。八是变相设定或者实施行政许可，继续实施或者变相实施已取消的行政许可，或者转由行业协会商会或者其他组织实施已取消的行政许可。九是为市场主体指定或者变相指定中介服务机构，或者违法强制市场主体接受中介服务。十是制定相关文件时不按规定听取意见。十一是其他不履行优化营商环境职责或者损害营商环境的情形。

这十一项可以当成一张自查表用。企业遇到某个具体行为，先看它落在哪一项里，再决定走哪条救济路径。

处理方式只有一句：依法依规追究责任。没有罚款，没有具体处分档次。

二十三、公用企事业单位与协会中介的责任

第七十条针对公用企事业单位，列了三类：不向社会公开服务标准、资费标准、办理时限等信息；强迫市场主体接受不合理的服务条件；向市场主体收取不合理费用。处理方式是责令改正、依法追究法律责任。

第七十一条针对行业协会商会和中介服务机构，列了五类：违法开展收费、评比、认证等行为；违法干预市场主体加入或者退出行业协会商会等社会组织；没有法律、法规依据强制或者变相强制市场主体参加评比、达标、表彰、培训、考核、考试以及类似活动，或者借前述活动收费；不向社会公开办理法定行政审批中介服务的条件、流程、时限、收费标准；违法强制或者变相强制市场主体接受中介服务。

二十四、整部条例没有一个罚款条文

这一点必须说清楚，因为它直接决定了这份文件怎么用。

七十二条通读下来，没有任何一条规定「处多少罚款」。第六十九条、第七十条、第七十一条的处理方式都是「责令改正」「依法依规追究责任」「依法追究法律责任」。

意思是：企业不能拿这份条例去要求行政机关赔钱，也不能拿它去主张某份合同无效。具体的处罚和责任，要到《行政许可法》《行政处罚法》《价格法》《招标投标法》《保障中小企业款项支付条例》这些单行法里去找。

那它的用处在哪里？在三个地方。

第一，判断合法性。某个政府行为有没有依据、符不符合程序，这份条例提供了一把标尺，尤其是在没有更具体规定的时候。

第二，启动程序。投诉、举报、申请复议、提起诉讼，都需要说明「违法在哪」。条例的条文就是最方便的说明工具，而且它是国务院行政法规，任何机关都不能说它不算数。

第三，谈判筹码。多数涉企纠纷不会走到法院。企业拿出条例的某一条，明确告知对方「这一条是国务院令第722号，第七十二条，2020年1月1日施行」，谈判的位置会不一样。

法条依据

以下按《优化营商环境条例》原文逐条列出。该条例 2019 年 10 月 8 日经国务院第 66 次常务会议通过，2019 年 10 月 22 日以国务院令第 722 号公布，自 2020 年 1 月 1 日起施行，共七章七十二条。截至目前未作修改。完整条文可在《优化营商环境条例》全文查阅。

一、定义与原则

二、市场主体保护

三、市场环境

四、账款与公用事业

五、政务服务与许可

六、监管执法

七、政府诚信

八、法治保障

九、责任

与相邻概念的区别

一、与《行政许可法》的区别

《行政许可法》是法律，本条例是行政法规。前者管的是行政许可的设定、实施、监督全流程，后者只在第三十九条到第四十二条这一小段涉及许可，且角度不同。

区别在落点。《行政许可法》回答的是「这个许可该不该设、该怎么设、该怎么撤」；本条例回答的是「除了许可，政府还能不能换个名字达到同样效果」。第三十九条第二款那十种变相形式，就是专门补《行政许可法》管不到的地方。

两套规定是叠加关系，不是替代关系。遇到具体的许可争议，先看行政许可的基本规则，再看《中华人民共和国行政许可法》的程序要求，最后用本条例第三十九条检验它是不是变相许可。

二、与《行政处罚法》的区别

本条例不设罚，所以涉及处罚的争议基本要走《行政处罚法》。

但两者的接口在第五十九条第三款：禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩。这一句不是处罚规则，是执法体制的约束，属于《行政处罚法》没有覆盖的角度。

实践中常见的组合是：企业认为罚款过重，主张违反比例原则，依据《行政处罚法》第五条；同时主张执法机关存在罚没收入考核，依据本条例第五十九条第三款。两条一起用，比单用一条有力。

三、与招商引资协议的区别

招商引资协议在司法实践中通常被认定为行政协议，适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，而不是纯粹的民事合同。

这个定性直接影响救济路径：行政协议纠纷走行政诉讼，被告是行政机关，不适用仲裁条款（除非法律另有规定），举证责任分配也不同。

本条例第三十一条在这里的作用是补强说理。行政协议案件中，政府一方常以「公共利益需要」为由主张变更或解除合法。企业要反驳，除了行政协议司法解释的规则，还可以引第三十一条：改变须有法定权限、法定程序，且须依法补偿。三个条件缺一，抗辩就站不住。

需要提醒的是，口头承诺在这类案件中极难认定。招商引资时领导拍胸脯说的话，如果没有落到书面文件、会议纪要、批复里，第三十一条帮不上忙。

四、与《保障中小企业款项支付条例》的区别

本条例第三十二条只有两款、百余字，是原则性规定。国务院另有《保障中小企业款项支付条例》，专门规定付款期限、逾期利息、监督管理和投诉处理，条文细得多。

两者的分工是：本条例定原则，专门条例定操作。企业要追讨被拖欠的账款，主要依据是专门条例和合同；本条例第三十二条的作用是提供更高层级的依据，以及在与主管部门沟通时说明「这是国务院行政法规层面的要求」。

同时要看的是中小企业相关的其他支持政策，以及企业维权的常规路径。

五、与各地「优化营商环境条例」的区别

省、市两级人大及其常委会制定的优化营商环境条例是地方性法规，效力低于本条例。全国已有百余部此类地方性法规，内容往往比本条例更细、更有本地针对性。

关系是上下位关系。地方条例不得与本条例抵触；地方条例可以规定得更严、更具体，但不能更松。

对企业的实际意义是：遇到具体问题，先查本地条例有没有更细的规定。本地条例写得比上位法细的地方，往往就是当地最想解决的问题，执行力度也更大。各地的具体条文可以按营商环境分类检索。

实操指引

第一步：先分清遇到的是哪一类问题

营商环境问题大致分五类，对应五条不同的路。

许可类：该不该批、批得慢、要求先办别的证。对应第十九条、第三十九条、第四十条。 收费类：不明收费、保证金只收现金、摊派。对应第二十五条、第十四条第三款。 执法类：检查太频、一刀切停产、罚款畸重。对应第五十四条、第五十九条、第六十条。 承诺类：政策不兑现、合同被毁约、账款被拖欠。对应第三十一条、第三十二条。 服务类：证明要得离谱、渠道被限定、材料反复补。对应第四十四条、第三十六条、第三十七条。

分类清楚，才知道该找谁、该引哪一条。

第二步：把所有东西落到纸面

这是最要紧的一步，也是最容易被跳过的一步。

要求书面告知。口头告知的补正要求、口头承诺的办理时限，都要请对方出具书面材料，或者至少通过政务平台的留言、12345 工单留痕。

保存提交记录。网上申报的提交回执、短信通知、窗口受理单，都要留存。第三十六条讲「超过办理时间的，办理单位应当公开说明理由」，前提是能证明「已经超过办理时间」，起算点就是受理日。

保存沟通记录。会议纪要、微信记录、通话录音（注意合法性边界），都可能成为后续主张的材料。

第三步：把请求写成书面申请

企业最常犯的错误是只在窗口说、只在电话里讲。口头的诉求无法形成程序起点。

书面申请要写清三件事：申请事项、法律依据、请求答复期限。法律依据部分直接引条文，例如「根据《优化营商环境条例》第四十四条第三款，清单之外不得索要证明，现申请说明该项证明的设定依据」。

书面申请的价值有两个：一是把对方推入「必须答复」的位置，二是为后续复议、诉讼固定「已提出申请」这一事实。

第四步：走投诉举报渠道

第四十九条要求政府及其有关部门建立便利、畅通的渠道，受理有关营商环境的投诉和举报。

具体渠道各地不同，常见的是 12345 政务服务便民热线、当地营商环境建设主管部门、发改部门的营商环境处（科）、纪检监察机关的举报平台。涉及具体执法行为的，还可以向该机关的法制部门或者上级机关投诉。

投诉要写清事实、依据、诉求三项。依据部分引条文全称和条款号，不要只写「违反营商环境条例」。

第五步：行政复议与行政诉讼

对具体行政行为不服，走《行政复议法》《行政诉讼法》的常规路径。复议期限六十日，诉讼期限六个月，从知道或者应当知道之日起算。

本条例在这里的作用是补强说理，不是独立的诉讼请求基础。起诉状里可以这样写：被告的某某行为，违反了《优化营商环境条例》第某条的规定，属于适用法律错误或者滥用职权。

如果涉及行政协议（招商引资协议、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等），起诉时要注意协议性质的定性，这决定案由和审理规则。

第六步：规范性文件的附带审查

如果认为处罚依据的那份「红头文件」本身不合法，可以在行政复议或者行政诉讼中一并请求审查该规范性文件。

依据是《行政复议法》和《行政诉讼法》关于附带审查的规定，说理时配合本条例第六十四条：没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损市场主体合法权益或者增加其义务。

这一步的实战价值比想象中大。很多处罚的根源不在执法行为本身，而在执法所依据的那份文件。

第七步：向国务院提出审查建议

如果认为地方性法规同行政法规相抵触，或者规章同法律、行政法规相抵触，可以按第六十三条第三款向国务院书面提出审查建议。

这条路径要慎用，也要有心理准备：周期长、不停止执行、结果不必然反馈。建议在穷尽其他路径后考虑，且建议书要写得极规范，逐条对照上位法，指明抵触之处。

企业在取证上的三个提醒

第一，注意区分「政策承诺」和「合同」。第三十一条对两者的保护程度不同：合同有明确的履行内容和违约责任，政策承诺往往只有原则性表述。招商引资时把关键承诺写进合同附件，比事后主张「领导答应过」有用得多。

第二，注意「依据」的层级。第二十五条、第四十三条、第四十四条都要求「法律、法规或者国务院决定」作为依据。遇到对方拿出一份部门文件、一份会议纪要，可以直接指出依据层级不够。

第三，注意时限。复议六十日、诉讼六个月，这是硬线。投诉举报没有统一时限，但越早越好，因为证据和事实的清晰度随时间衰减。

常见问题

一、政府换届了，之前签的招商引资协议还算数吗？

算。第三十一条第一款明确：不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。这四种理由都被点名排除。

但要注意两点。第一，协议本身要合法有效，如果协议内容违反法律强制性规定（比如零地价出让、返还全部税收），协议可能整体或者部分无效，这时候争的不是「换届能不能不认账」，而是「这份协议还有多少能执行」。第二，主张的方式是继续履行或者要求补偿，不是直接要求赔偿，因为政府一方往往会主张「公共利益需要」。

二、签的是跟政府下属国企的合同，能引这一条吗？

要分情况。第三十一条约束的是「地方各级人民政府及其有关部门」，也就是行政机关。国有企业是独立市场主体，与它签的合同原则上是民事合同，适用《民法典》，不适用第三十一条。

例外是国企受政府委托、以政府名义行事，或者合同实质是政府特许经营、政府购买服务。这种情况要先解决「合同性质」的问题，再谈依据。定性错了，后面的论证全部落空。

三、要求我先办许可证才给办营业执照，合法吗？

大概率不合法。第十九条第二款规定：除法律、行政法规规定的特定领域外，涉企经营许可事项不得作为企业登记的前置条件。

判断的关键在「特定领域」四个字。这个例外只认法律和行政法规，部门规章、地方性法规、地方政府规章规定的不算。所以遇到这种情况，先问一句：这个前置要求出自哪一部法律或者行政法规？如果对方拿不出，就落在禁止范围内。

四、保证金只收现金，不接受银行保函，怎么办？

第二十五条第三款：推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金。

注意用词是「推广」不是「应当接受」，所以严格讲这一款给的是政策导向，不是强制对方接受的请求权。实务中的做法是三步：先书面提出以保函替代的申请并说明依据；同时查招标文件或者合同有没有禁止保函的条款（有则可主张该条款不合理）；再查行业主管部门有没有更明确的规定（工程、政府采购领域多有专门文件）。

如果对方仍拒绝，可以考虑向主管部门投诉，或者在投标争议中提出异议。

五、一年被检查二十次，能拒绝吗？

不能直接拒绝，但可以要求合并。

第五十四条第一款规定：针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围。用词是「应当尽可能」，这是义务性表述，但带弹性。

可行做法是书面提出合并检查请求，列明本年已接受检查的时间、事项、实施机关，请求后续检查合并进行。同时核对每次检查是否符合「双随机」要求：检查人员是否随机选派、检查事项是否在公开的抽查清单内。程序上的瑕疵，是提出异议的切入点。

六、重大活动期间全区工地停工，有依据吗？

要看四个条件能不能同时满足。第五十九条第二款的例外是：涉及人民群众生命安全、发生重特大事故或者举办国家重大活动，并报经有权机关批准，限于相关区域、相关行业领域。

「举办国家重大活动」是列举情形之一，所以事由本身可能成立。但「报经有权机关批准」这一条经常拿不出来。企业可以书面要求出具批准文件，以及说明「相关区域」「相关行业领域」的划定依据。

另外，即便停工合法，由此造成的损失是否补偿，是另一个问题，要回到具体的征用、补偿规定，本条例没有直接规定。

七、部门要求必须用指定的检测机构，能拒吗？

可以。第四十三条第二款：行政机关不得为市场主体指定或者变相指定中介服务机构。

同条第三款还规定：行政机关在行政审批过程中需要委托中介服务机构开展技术性服务的，应当通过竞争性方式选择中介服务机构，并自行承担服务费用，不得转嫁给市场主体承担。

实践中常见的变形是「推荐名单」「备案名录」「白名单」。判断标准还是看效果：如果不在名单内出的报告不被接受，实质上就是指定。

八、被罚了，能引条例说「罚没收入不能和执法挂钩」吗？

能说，但不能只靠这一句。第五十九条第三款确实规定禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩，但这一句针对的是执法体制，不是个案处罚的合法性。

在个案中主张从轻或者撤销，主要依据还是《行政处罚法》的比例原则、裁量基准、程序要求。第五十九条第三款的作用是补充论证：如果能够证明该机关存在罚没收入考核或者返还机制，可以作为「处罚目的不当」的辅助证据。这需要有具体的材料支撑，仅有推测不够。

九、给企业的红头文件没公开就拿来处罚，有效吗？

不能作为依据。第六十四条第二款：涉及市场主体权利义务的行政规范性文件应当按照法定要求和程序予以公布，未经公布的不得作为行政管理依据。

主张的方式有两种。一是在处罚听证或者陈述申辩阶段提出，要求说明该文件的公布情况。二是在复议或者诉讼中一并请求对该规范性文件进行附带审查。

要注意的是，「未公布」的举证责任分配在实务中有争议。企业主张未公布，通常需要先指出在政府信息公开平台上检索不到，再要求对方举证已公布。

十、这份条例能作为起诉政府的独立依据吗？

不能单独作为诉讼请求的基础。

原因在于它是行政法规，且条文多为原则性规定和义务性规定，没有直接设定具体的权利义务内容，也没有对应的请求权条款。起诉要有具体的请求权基础：合同、侵权的法律规定、行政行为的违法性。

它的定位是「说理依据」和「合法性判断标准」。在起诉状、复议申请书、投诉材料里，它是论证「为什么这个行为违法」的工具，不是「为什么我该拿到钱」的依据。这两者的区别，决定了材料怎么写才有用。

十一、本地优化营商环境条例和这一部冲突，听谁的？

听国务院这一部。地方性法规不得与行政法规相抵触，这是《立法法》确定的法律位阶规则。

但实践中的「冲突」往往不是明文相反，而是地方条例少规定了某些内容，或者规定得更宽松。地方条例可以更严、更细，不能更松。如果地方条例把上位法明确禁止的事项放开，就构成抵触。

遇到这种情况，除了在个案中主张适用上位法，还可以按第六十三条第三款向国务院提出审查建议。

十二、条例里说的「政策承诺」包括哪些？

没有明确列举。从条文语境和司法实践看，通常包括：招商引资协议中的优惠条件、政府批复文件、会议纪要中确定的事项、政府向社会公开作出的书面承诺。

不包括：工作人员的口头表示、内部讨论意见、未形成正式文件的意向。

举证是这一条的关键。企业手上如果有加盖公章的承诺函、有政府主要负责同志签批的纪要、有正式批复文件，第三十一条就用得上；如果只有「当时某领导说」，基本上用不上。这是实务中最需要提醒的地方：谈判阶段就把承诺落到纸上，比事后找依据有用得多。

十三、小微企业和个体工商户也适用吗？

适用。条例通篇使用「企业等市场主体」，第二条的定义也是「企业等市场主体」，个体工商户、农民专业合作社、个人独资企业都在范围内。

第十条的权利平等、机会平等、规则平等，适用于各种所有制的市场主体。第十四条禁止摊派、第十七条禁止强制参加评比达标，这些条文对个体工商户同样有效。

实践中个体工商户遇到的问题更集中在收费、检查、摊派三类，对应的是第二十五条、第五十四条、第十四条第三款这几条。

十四、条例和「放管服」改革是什么关系？

是法律表达和实施机制的关系。

「放管服」是政策口径，指简政放权、放管结合、优化服务。本条例把这三个方面落成了具体条文：放，落在第十九条到第二十一条、第三十九条到第四十二条；管，落在第五十一条到第六十条；服，落在第三十四条到第五十条。

区别在于效力。政策文件不能作为行政管理的直接依据，条例可以。所以同样的内容，写在国务院文件里和写进国务院令，用法完全不同。

十五、企业能不能依据条例要求政府给优惠？

不能。这是最常见的误解。

条例全文没有一条规定政府应当给予税收优惠、财政补贴、土地价格优惠。相反，第十二条第二款要求的是「依法平等对待」，也就是不能给某类企业特殊照顾。

企业能依据条例主张的，是「程序上被公平对待」「不被打扰」「承诺被履行」，而不是「拿到好处」。这个区别搞清楚了，才不会拿着条例去要政策、碰一鼻子灰之后觉得它没用。

真正涉及优惠的，是各地的产业政策、财政扶持办法、税收优惠目录，那些是另一套文件体系。

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