违法实施行政许可的法律责任

一句话定义： 违法实施行政许可的法律责任，是指行政机关及其工作人员在受理、审查、决定、监督等环节违反《行政许可法》规定时，应当承担的内部追责责任与对外赔偿责任的总称；同时，申请人和被许可人在申请与持证环节的违法行为，也各有一整套处罚规则。这套责任体系是双轨的：对内，由上级行政机关或者监察机关责令改正、给予处分，构成犯罪的追究刑事责任；对外，由行政机关依照国家赔偿法向受损害的当事人赔偿。两条轨道并行，互不替代——工作人员被处分，不等于当事人拿到赔偿；当事人拿到赔偿，也不影响工作人员被追责。

构成要件

一、责任主体是四类，不能混着说。 第一类是行政机关本身，承担对外赔偿责任；第二类是直接负责的主管人员和其他直接责任人员，承担处分与刑事责任；第三类是行政许可申请人，承担不予受理、警告、限期禁申的责任；第四类是被许可人，承担行政处罚责任。同一件事里，四类主体的责任可以同时发生。比如机关工作人员受贿违法批证，工作人员被追责，机关对外赔偿，申请人被撤销许可并三年禁申，三者互不影响。

二、第七十二条列举八种程序违法，是与当事人日常打交道最多的条款。 分别是：对符合条件的不予受理；不在办公场所公示应当公示的材料；受理、审查、决定过程中未履行法定告知义务；材料不齐全时不一次性告知全部补正内容；违法披露商业秘密、未披露信息或者保密商务信息；以转让技术作为取得许可的条件，或者直接间接要求转让技术；未依法说明不受理或者不予许可的理由；依法应当听证而不举行听证。这八项覆盖了从进门到出证的每一个环节。

三、第七十四条列举三种实体违法，性质比程序违法更重。 一是对不符合条件的申请人准予许可，或者超越法定职权作出准予决定；二是对符合条件的申请人不予许可，或者不在法定期限内作出准予决定；三是依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出决定，却未经招标拍卖考试、或者不按结果择优。这一条同时通向三个后果：责令改正、行政处分、撤销许可。

四、第七十五条针对乱收费，处理方式是“退钱加追责”。 擅自收费、不按法定项目和标准收费的，责令退还非法收取的费用，对责任人员给予处分；截留、挪用、私分或者变相私分依法收取的费用的，予以追缴，构成犯罪追究刑事责任。当事人遇到乱收费，最直接的救济是要求退还，而不是先去复议——这一点在实务中常被忽略。

五、第七十六条是对外赔偿的总开关。 行政机关违法实施行政许可，给当事人合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。这里的“违法”包括程序违法与实体违法，也包括不作为——该受理不受理、该决定不决定、超期不答复，都可能构成违法并产生赔偿责任。

六、赔偿范围按直接损失计算，不含可得利益。 国家赔偿法第三十六条确立的口径是直接损失：停产停业期间必要的经常性费用开支、应当返还财产的损坏灭失折价、银行同期存款利息等。期待利润、商机损失、商誉损失原则上不赔。所以主张赔偿时，损失清单要往“已经花出去、无法收回”的方向整理，而不是往“本来能赚多少”的方向。

七、第七十八条是申请人的责任，门槛比想象中低。 申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请许可的，行政机关不予受理或者不予许可，并给予警告；申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，一年内不得再次申请。注意这里不要求“取得”许可——只要提交了虚假材料，即便被识破、没有拿到证，也可以警告并限期禁申。

八、第七十九条是取得许可后的加重责任。 以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可的，给予行政处罚；属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，三年内不得再次申请；构成犯罪的追究刑事责任。与第七十八条相比，从“一年”变成“三年”，因为已经实际取得并可能已投入使用。

九、第八十条是被许可人的四类违法行为。 涂改、倒卖、出租、出借许可证件，或者以其他形式非法转让许可；超越许可范围活动；向监督检查机关隐瞒情况、提供虚假材料或者拒绝提供真实材料；法律、法规、规章规定的其他违法行为。第一项直接对应第九条“依法取得的行政许可不得转让”的禁止性规定，是执法实践中的高发项。

十、处分与赔偿并行，不能相互抵扣。 有的机关在谈判中说“我们已经处理了经办人，就不再赔了”，这种说法没有依据。处分是对内的纪律与法律责任，赔偿是对外的损失填补，两者性质不同、对象不同、依据不同。同理，机关赔偿之后可以向有故意或者重大过失的工作人员追偿，但这是机关内部的事，与当事人无关。

十一、赔偿责任以违法为前提，这是与补偿的分水岭。 合法撤回产生补偿，违法实施产生赔偿。所以主张赔偿时，第一步不是算钱，而是论证违法：是程序上没告知、没听证，还是实体上不该批的批了、该批的不批，还是不作为超期。违法点找准了，赔偿请求才有落脚处。

十二、请求赔偿有时效，且不以撤销决定为前提。 单独提起行政赔偿诉讼，一般要先向赔偿义务机关提出，被拒绝或者逾期不赔再起诉；也可以在申请复议、提起诉讼时一并提出赔偿请求。赔偿请求时效为两年，自知道或者应当知道侵权之日起算，被限制人身自由的期间不计入。这个两年与复议六十日、诉讼六个月是三套不同的期限，不能混用。

法条依据

与相邻概念的区别

四类责任不能互相替代，这是理解整章的关键。 当事人最关心的往往只有一件事——我的损失谁赔。但从制度设计上看，追责与赔偿是两条平行线：追责解决“谁该被处理”，赔偿解决“损失怎么填”。所以向监察机关举报、向上级机关投诉，能推动追责，但不能代替赔偿请求；反过来，拿到赔偿也不意味着工作人员不会被处理。两条线同时走，效果最好。

行政处分与行政处罚，一字之差，性质完全不同。 行政处分是内部管理措施，针对公务员和公职人员，依据是公务员法、公职人员政务处分法，救济途径是申诉，不是复议、诉讼；行政处罚是外部管理措施，针对公民、法人，依据是行政处罚法，救济途径是复议、诉讼。第七十二条、第七十四条用的是“行政处分”，第七十九条、第八十条用的是“行政处罚”，读条文时要分清。

赔偿与补偿的界线，落在“违法”两个字上。 这是整个行政许可责任体系里最需要讲清的一处分界。合法撤回、合法变更造成损失，走补偿（第八条第二款）；违法实施造成损害，走赔偿（第七十六条）。判断标准不是损失大小，而是行为是否违法。实务中的常见策略是：先论证违法，违法成立则赔偿；违法不成立，退一步按信赖保护主张补偿。参见行政赔偿与行政许可撤回。

对申请人的处罚与对许可的处理，是两件事。 申请人提供虚假材料，可能同时产生三个后果：不予受理或者不予许可（程序结果）、警告并限期禁申（处罚）、已经取得的行政许可撤销（第六十九条第二款）。三者依据不同、程序不同、救济途径也不同。当事人收到其中一份文书时，要问清楚：这是处罚决定，还是撤销决定，还是不予许可决定？三者的抗辩重点完全不一样。

实操指引

第一步，先分清自己站在哪一侧。 是申请人被拒、被罚，还是被许可人被查，还是因机关违法受损的第三人？立场不同，援引的条文完全不同：申请人侧看第七十八、七十九条，被许可人侧看第八十条，受损第三人看第七十六条。站错位置，整份材料都会跑偏。

第二步，把违法点逐项对照条文列出来。 程序问题对照第七十二条八项，实体问题对照第七十四条三项，收费问题对照第七十五条。列成表格：哪一项、什么事实、什么证据。这一张表就是后续所有主张的骨架，也是举报、投诉、复议申请书的核心内容。

第三步，区分“要说法”与“要钱”两条线。 要说法，走举报投诉、申请监察监督、要求上级责令改正；要钱，走赔偿申请、复议附带赔偿请求、赔偿诉讼。两条线可以同时推进，但材料要分开准备，不要混在一份文书里。举报材料重点写违法事实与证据，赔偿材料重点写损失与因果。

第四步，把损失的“直接性”论证扎实。 按国家赔偿法的口径，只赔直接损失。所以要证明：这笔支出已经实际发生、无法收回、与违法行为之间有直接因果关系。设备闲置折旧、场地租金、必要的人员工资、贷款利息、已付的评估检测费用，都是常见可赔项；预期利润、商机损失一般不赔。凭证按时间顺序编号，与违法点一一对应。

第五步，注意程序顺序：先确认违法，还是直接要赔偿。 单独提起赔偿诉讼，通常需要先向赔偿义务机关提出申请，被拒绝或者两个月内不作答复，才能起诉；也可以在复议、诉讼中一并提出。如果侵权行为的违法性尚未被确认，可以一并请求确认违法。顺序搞错会被驳回起诉，白费时间。

第六步，卡准三套期限。 行政复议六十日、行政诉讼六个月、国家赔偿请求两年。三套期限起算点不同，容易算错。建议用诉讼期限与时效计算器把每个节点列出来，尤其是“知道或者应当知道”的认定，往往成为争点。

第七步，被指违法时先看程序是否完备。 如果自己是被查的一方，重点审查：立案有没有依据、调查人员有没有资格、告知有没有到位、申辩有没有听取、决定有没有送达。第七十二条第四项“不一次性告知补正内容”、第七项“不说明理由”、第八项“应听证不听证”，都是可以直接攻击的程序点，参见一次性告知与行政许可听证。

第八步，把监督检查环节的争议单独处理。 监督检查中的抽样、查阅、询问、查封扣押，属于另一套规则；机关在检查中违法，同样可能产生赔偿与追责。相关边界见行政许可监督检查。检查中形成的记录、笔录、抽样单，是后续争议的关键证据，签字前务必逐字核对。

常见问题

问：机关超期不作决定，我能要赔偿吗？ 答：可以主张，但要证明损失。超期不决定本身构成违法（第七十四条第二项），问题在于损失如何证明。如果因为迟迟不批导致场地空置、人员待岗、合同违约，这些支出属于直接损失，可以主张；如果只是“耽误了赚钱”，预期利润一般不赔。实务中的做法是：先用书面催告固定超期事实，同时把空置期间的租金、工资、贷款利息凭证整理好，再提赔偿。

问：经办人被处分了，我还能要求机关赔偿吗？ 答：能，而且应当。处分与赔偿是两条线，互不替代。机关工作人员的职务行为造成的损害，由机关作为赔偿义务机关对外赔偿；机关赔偿后可以向有故意或者重大过失的工作人员追偿，但这是机关内部关系。所以听到“人已经处理了”这句话，不要放弃赔偿请求，继续按第七十六条主张。

问：申请时材料有点不实，会不会被禁申三年？ 答：看是否“取得”了许可。第七十八条针对的是申请阶段隐瞒情况、提供虚假材料，后果是不予受理或者不予许可加警告，属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，一年内不得再申请；第七十九条针对的是以欺骗、贿赂等手段“取得”许可，后果是处罚加三年内不得再申请。差别在于有没有实际拿到证。所以材料有瑕疵但被识破、没有拿到证的，通常适用第七十八条。

问：许可证借给朋友用一下，会有多严重？ 答：风险很高。第八十条第一项明确把“出租、出借行政许可证件”列为违法行为，可以处罚；同时第九条规定依法取得的许可不得转让。实践中出借往往伴随“以你的名义经营”，一旦对方出事——安全事故、债务纠纷、行政处罚——持证人是第一责任人，可能面临吊销、罚款，甚至刑事责任。这类“帮忙”在建筑施工、医疗器械、道路运输、食品经营领域尤其常见，务必避免。

问：机关乱收费，我该找谁退？ 答：先向收费机关书面要求退还，援引第七十五条第一款；不退的，向上级行政机关或者监察机关反映，也可以申请行政复议。注意保留收费凭证、缴费通知、银行流水，凭证上要能看出收费项目与标准。如果收费有文件依据但文件本身违法（比如省级以下政府擅自设项），还要一并质疑文件的合法性。

问：赔偿拿到了，许可还能恢复吗？ 答：赔偿与许可是两件事。赔偿填补的是已经发生的损失，不自动恢复许可。要恢复许可，需要另行请求撤销违法的撤销决定、撤回决定或者不予许可决定，或者重新申请。已经无法恢复的（比如项目已经终止、场地已经另作他用），只能主张赔偿。所以发现许可被违法处理时，第一时间的动作应当是申请复议或者起诉要求撤销该行为，而不是先谈钱——保住资质永远优先于拿到赔偿。