行政协议

一句话定义：行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议；因它发生的纠纷走行政诉讼而不是民事诉讼，形成「原告只能是公民一方、被告恒为行政机关」的单向诉讼结构，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

构成要件

一、★定义包含四个要素，缺一不可。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。拆开来看：主体要件是一方必须是行政机关；目的要件是为了实现行政管理或者公共服务目标，而不是行政机关自身的民事利益；方式要件是协商订立，区别于单方作出的行政行为；内容要件是具有行政法上的权利义务内容。四个要素同时具备才是行政协议，缺任何一个都可能是普通的民事合同。

二、受案范围由法律正面列举加司法解释细化。 行政诉讼法第十二条第一款第十一项把「认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的」列入人民法院受理的行政案件范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条进一步列举六类应当依法受理的行政协议：政府特许经营协议；土地、房屋等征收征用补偿协议；矿业权等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合该规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；其他行政协议。

三、★诉讼结构是单向的：原告只能是被管理方，被告恒为行政机关。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款：因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。这一条把行政协议诉讼的「单向性」写得非常直白——只有公民、法人或者其他组织能当原告，行政机关不能反过来起诉相对人。第二款补充：因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。这与民事诉讼中合同双方互为原被告的双向结构完全相反，是行政协议诉讼最容易被误解的地方。

四、★可诉的三种情形是法定的：不依法履行、未按照约定履行、违法变更或者解除。 行政诉讼法第七十八条第一款：被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。这里的表述有三层：「不依法履行」指向法定职责层面的履行瑕疵，「未按照约定履行」指向协议约定层面的履行瑕疵，「违法变更、解除」指向行政机关单方变更或者解除协议的行为。三者覆盖了行政协议纠纷的主要形态。

五、★判决责任方式是三类：继续履行、采取补救措施、赔偿损失。 行政诉讼法第七十八条第一款在三种可诉情形之后统一给出责任方式：人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款对此作了细化：被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。同条第二款还明确：原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持——这是行政协议中可以援引约定条款计算赔偿的直接依据。

六、行政机关变更、解除协议合法但未依法补偿的，判决给予补偿。 行政诉讼法第七十八条第二款：被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款进一步说明：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。同条第二款、第三款则规定：变更、解除行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；变更、解除行为违法的，可以依据第七十八条判决被告继续履行协议、采取补救措施，给原告造成损失的判决被告予以赔偿。

七、诉讼请求必须具体化，司法解释列了七类。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条：在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的「有具体的诉讼请求」是指：请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。写起诉状时应当从这七类中对号入座，含糊地写「请求法院依法处理」不符合「有具体的诉讼请求」的要求。

八、举证责任的分配是三层结构。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条：被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任；原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。第一层是典型的行政诉讼被告举证，第二层、第三层则带有明显的合同色彩。这种「混合」正是行政协议案件的特点。

九、审查内容是合法性审查，而不是单纯的合同审查。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款：人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。第二款补充：原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。也就是说，法院首先要像审查行政行为那样审查公权力一方是否合法，在此前提下再考察约定履行的问题。

十、协议无效的确认适用行政法标准，同时可以借助民事法律规范。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。前一句是行政法路径（重大且明显违法），后一句是民法路径，第三句给了补正的空间。

十一、★从民事程序转过来的案件、以及行政机关一方的执行通道。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条：公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。这一条解决了「先告错了衙门」的补救问题。反过来，第二十四条规定：公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定；公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。也就是说，行政机关不能作为原告起诉相对人，但可以通过「书面决定＋非诉强制执行」的方式实现协议内容——这正是单向诉讼结构的另一面。

十二、★行政复议也已经有了行政协议的专门处理规则。 《中华人民共和国行政复议法》第七十一条：被申请人不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，行政复议机关决定被申请人承担依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任；被申请人变更、解除行政协议合法，但是未依法给予补偿或者补偿不合理的，行政复议机关决定被申请人依法给予合理补偿。这一条与行政诉讼法第七十八条高度对应，意味着行政协议纠纷在行政复议与行政诉讼两条救济通道上已经有了基本一致的责任框架。两类救济通道如何选择，属于行政复议与行政诉讼关系的一般问题，此处不展开。

法条依据

与相邻概念的区别

行政协议诉讼与民事诉讼最根本的差别，是那条单向的诉讼结构。 民事诉讼里合同双方地位平等，谁都可以起诉谁；行政协议诉讼里，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款写死了方向——公民、法人或者其他组织作为原告，行政机关作为被告。行政机关即便认为相对人违约，也不能以原告身份提起行政协议诉讼。立法这样安排，是因为行政协议中行政机关本来就握有单方变更、解除乃至作出处理决定的公权力，不需要借助诉讼来实现自己的意志；相反，相对人一方处于被管理地位，才需要司法救济。行政机关实现协议内容的通道是第二十四条：相对人不履行经催告仍不履行的，行政机关作出要求其履行协议的书面决定；相对人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼且仍不履行的，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。这条通道本质上与行政诉讼法第九十七条的非诉强制执行是同一逻辑——先有行政决定，救济期限届满未救济，再申请法院执行。

第二个差别是审查的重心不同。 民事合同之诉围绕合同约定与履行情况展开，法院关心的是有没有违约、损失多少。行政协议诉讼虽然也要看约定，但《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款要求法院先审查被告是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责——这是一套标准的行政行为合法性审查框架。也就是说，即便协议白纸黑字写了某一条款，行政机关订立、变更、解除它的行为仍然要过合法性这一关。相应地，第十条把举证责任也分成三层：公权力行为的合法性由被告举证，撤销解除事由由主张的原告举证，是否履行由负有履行义务的当事人举证。

第三个差别是责任方式的表述。 行政诉讼法第七十八条第一款给出的是「继续履行、采取补救措施或者赔偿损失」，与民事违约责任的表述接近但内涵不同：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款要求判决继续履行的应当「明确继续履行的具体内容」，被告无法履行或者继续履行无实际意义的才转判补救措施。同时第十九条第二款明确原告要求按约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持——这是行政协议案件中可以直接援引约定条款的明文依据。另外，第七十八条第二款单独处理了「变更、解除合法但未依法补偿」的情形，判决给予补偿，这在民事合同之诉中是没有对应物的。

行政复议与行政诉讼在行政协议上的规则已经趋于一致。《中华人民共和国行政复议法》第七十一条规定的责任方式与行政诉讼法第七十八条几乎逐字对应：依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失，合法变更解除但未依法补偿或者补偿不合理的给予合理补偿。这意味着行政协议纠纷可以先走行政复议再走诉讼，也可以直接走诉讼。协议违约能否起诉、怎么起诉，可参见行政协议违约，可以提起行政诉讼吗？。政府不履行协议时的具体打法见政府不履行协议怎么办：行政协议诉讼的打法。

实操指引

• 第一步，先判断手上的协议是不是行政协议。 对照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的四个要素：一方是不是行政机关；目的是不是实现行政管理或者公共服务目标；是不是协商订立；内容是不是具有行政法上的权利义务。四个都满足的，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，应当提起行政诉讼而不是民事诉讼。
• 第二步，确认属于第二条列举的六类之一。 政府特许经营协议；土地、房屋等征收征用补偿协议；矿业权等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合第一条规定的政府与社会资本合作协议；其他行政协议。征收补偿协议是最常见的一类，先补偿后搬迁的具体安排见先补偿后搬迁是什么意思？签了协议政府不履行怎么办。
• 第三步，明确被告。 订立协议的行政机关是被告；由行政机关委托的组织订立的，委托的行政机关是被告。不要把受委托的组织列为被告。
• 第四步，把诉讼请求写到第九条列举的七类之一上。 是请求撤销变更、解除行为或者确认其违法，还是请求判决依法履行或者按约定履行，还是请求确认协议效力、请求判决依法或者按约定订立协议、请求撤销或者解除协议、请求赔偿或者补偿，必须选准并写具体。含糊的请求会被以不符合「有具体的诉讼请求」为由处理。
• 第五步，围绕合法性审查准备证据。 被告要证明自己有法定职权、程序合法、适用法律法规正确；原告主张撤销、解除协议的，要准备好撤销、解除事由的证据；就是否履行发生争议的，由负有履行义务的一方举证。作为原告，既要准备对方违法的证据，也要准备自己已经履行的证据。
• 第六步，主张赔偿时可以同时援引约定条款。 按《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第二款，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。协议里写了违约金或者定金的，不要放弃这一条主张路径。
• 第七步，协议被单方变更或者解除时，分清「违法」与「合法但未补偿」两条路。 变更、解除行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，请求撤销或者部分撤销并可以请求责令重新作出行为；变更、解除行为违法的，可以请求继续履行协议、采取补救措施并赔偿损失；变更、解除本身合法但未依法补偿的，请求判决给予补偿。单方变更解除后的补偿问题可参见行政协议被行政机关单方变更或解除，能要求补偿吗？。
• 第八步，曾经走错程序的要及时转向。 先提起民事诉讼、被生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉的，按《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。不要因为一次被驳回就放弃救济。

常见问题

问：政府不履行协议，我该去法院告民事还是行政？

答：应当提起行政诉讼。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，适用行政诉讼程序。具体打法见政府不履行协议怎么办：行政协议诉讼的打法。

问：行政机关能反过来起诉我吗？

答：不能提起行政协议诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款确立的是单向结构：公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告。行政机关实现协议内容的通道是第二十四条——相对人不履行经催告仍不履行的，行政机关作出要求其履行协议的书面决定；相对人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼且仍不履行的，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

问：我先按民事合同起诉被驳回了，还能再告行政吗？

答：能。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条明确规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

问：政府单方变更或者解除协议，我能要求什么？

答：分三种情况。变更、解除行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，可以请求判决撤销或者部分撤销，法院还可以责令被告重新作出行政行为；变更、解除行为违法的，法院可以依据行政诉讼法第七十八条判决被告继续履行协议、采取补救措施，给原告造成损失的判决被告予以赔偿；变更、解除本身合法但未依法给予补偿的，法院判决给予补偿。

问：征收补偿协议签了之后对方不履行，我该怎么主张？

答：征收征用补偿协议属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项列举的应当受理的行政协议。可以请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务，并要求其承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。签约与搬迁中的风险点见先补偿后搬迁是什么意思？签了协议政府不履行怎么办。

问：法院会像审合同那样只看约定吗？

答：不会。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款要求人民法院对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。合法性审查在前，约定履行问题在后，这是行政协议诉讼与民事合同之诉的重要区别。