起诉不停止执行

一句话定义：起诉不停止执行，是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼后，被诉行政行为在诉讼期间原则上仍然继续执行、不因起诉而自动暂停的一项原则；它由行政诉讼法第五十六条确立，只有在被告认为需要停止、原告或利害关系人申请且法院认定会造成难以弥补的损失且不损害国家利益社会公共利益、法院认为执行会给国家利益社会公共利益造成重大损害、法律法规规定停止执行这四种情形下，才由人民法院裁定停止执行。

构成要件

一、原则是「诉讼期间，不停止行政行为的执行」。 第五十六条第一款起首一句就是这一原则。它的含义是：起诉这一行为本身，不产生中止行政行为效力的效果。行政机关作出的罚款、责令停产停业、征收补偿决定、拆除决定等，在你起诉之后仍然可以依法推进，不能理解为「一告就不用执行了」。

二、停止执行必须采取「裁定」的形式。 第五十六条第一款的措辞是「但有下列情形之一的，裁定停止执行」。停止执行不是自动发生的，也不是由当事人协商决定的，必须由人民法院作出裁定。没有裁定，行政行为继续有效并继续执行。

三、第一项例外是被告认为需要停止执行的。 第五十六条第一项把「被告认为需要停止执行」放在首位。行政机关在诉讼中认识到自己的行为可能存在问题、继续执行可能造成不良后果的，可以主动要求停止，由法院裁定。这是四项例外中最容易实现的一项。

四、第二项例外是原告或者利害关系人申请，且法院认定两个条件同时成立。 第五十六条第二项要求：人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益。这两个条件用「并且」连接，是叠加关系而不是二者择一——既要证明损失难以弥补，又要证明停止执行不损害公益。这是实践中最难通过的一项，也是申请人需要重点举证的一项。

五、第三项例外是人民法院认为执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。 第五十六条第三项与行政机关、当事人的意愿无关，是法院依职权判断的情形。它的方向与第四项第二项正好相反：前者是「不停止会损害公共利益」，后者是「停止不损害公共利益」，判断的落脚点都在国家利益、社会公共利益。

六、第四项例外是法律、法规规定停止执行的。 第五十六条第四项是一个引致性条款，把其他法律、法规明确规定应当停止执行的情形纳入进来。注意这里的规范层级是「法律、法规」，不包括规章。

七、对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。 第五十六条第二款规定，当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。这给了双方一条快速的救济通道，但只能申请复议一次，不能上诉。

八、「不停止执行」针对的是行政行为本身的执行力，与判决后的强制执行是两回事。 第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。这一条说的是「不起诉又不履行」的后果。两条合起来看：在法定期限内不起诉又不履行，行政机关可以申请强制执行；起诉了，行政行为原则上仍然不停止执行，除非法院按第五十六条裁定停止。

九、与「不停止执行」并列的还有一项对原告有利的制度：先予执行。 第五十七条第一款规定，人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。第二款规定，当事人对先予执行裁定不服的可以申请复议一次，复议期间不停止裁定的执行。这一条针对的是行政机关「该给不给」的情形，与「不该收却要收」正好相反。

十、行政复议阶段的规则措辞不同，不能照搬。 《中华人民共和国行政复议法》第四十二条规定，行政复议期间行政行为不停止执行；但是有下列情形之一的，应当停止执行：被申请人认为需要停止执行；行政复议机关认为需要停止执行；申请人、第三人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行；法律、法规、规章规定停止执行的其他情形。两相比较，措辞上的差别有三处：复议条用的是「应当停止执行」，诉讼条用的是「裁定停止执行」；复议的第二项是复议机关主动认为需要停止，诉讼的第三项则限定为「会给国家利益、社会公共利益造成重大损害」；复议的兜底项是「法律、法规、规章」，诉讼的兜底项是「法律、法规」。

法条依据

与相邻概念的区别

两条规定最容易被当成「一句话搬过来用」，但措辞差别其实不小。第一，行政复议法第四十二条写的是「应当停止执行」，意味着只要落入四种情形之一，就应当停止；行政诉讼法第五十六条写的是「裁定停止执行」，是否停止由人民法院裁定，第二项还附加了「难以弥补的损失」加「不损害国家利益、社会公共利益」两个并列条件。第二，兜底项的规范层级不同：复议条多了「规章」，诉讼条只有「法律、法规」。第三，诉讼条的第三项专门针对「执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害」，复议条对应的则是复议机关概括地认为需要停止。写申请书时不能把复议条的标准套用到诉讼里，反之亦然。两条路径如何选择，见行政复议与行政诉讼的区别。

第二个需要澄清的，是「起诉不停止执行」与行政强制执行的中止不是一回事。前者发生在诉讼期间，由人民法院以裁定方式决定，着眼点是被诉行政行为要不要暂停执行；后者发生在强制执行过程中，着眼点是执行程序本身因法定事由暂停。此外，行政拘留还有一套专门的暂缓执行规则，与这里的停止执行并行不冲突，具体可参见行政拘留可以申请暂缓执行吗？；执行过程中出现法定事由需要暂停的，可参见什么情况下行政强制执行会中止？。

实操指引

• 第一步，起诉时同步评估「要不要申请停止执行」。 起诉本身不会让行政行为停下。如果继续执行会造成房屋被拆、营业执照被吊销、设备被处置这类无法恢复的后果，就必须在起诉的同时提交停止执行申请书，而不是等开庭。
• 第二步，申请书严格按第五十六条第二项的两个条件写。 第一部分论证「执行会造成难以弥补的损失」：说明损失的具体形态、为什么判决后无法恢复原状、金钱赔偿是否足以弥补。第二部分论证「停止执行不损害国家利益、社会公共利益」：说明暂停不会危及公共安全、不会损害第三人权益、不会造成难以控制的风险。两个部分缺一不可。
• 第三步，把证据做成「不可逆」的证明。 房屋权属证明与现场照片、拆除通知与搬迁期限、经营资质与合同订单、医疗诊断与安置困难材料，都可以用来说明执行后果不可逆。证据越具体，越容易说服法院。
• 第四步，主动与行政机关沟通，争取按第一项由被告提出停止。 第五十六条第一项是「被告认为需要停止执行的」。诉讼中通过代理意见、沟通函指出行为的明显问题与执行风险，有时能促使行政机关主动请求停止，成功率高于单方申请。
• 第五步，收到裁定后留意复议期限。 第五十六条第二款规定，当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。裁定驳回申请的，及时申请复议并补充新材料；裁定准许停止的，也要防止对方申请复议后被推翻。
• 第六步，别把「不停止执行」当成「不用管」。 行政行为继续执行的同时，起诉期限、举证期限、开庭日程都在推进。罚款类行为在诉讼期间仍然可能产生加处后果，相关后果与应对可参见行政罚款不交会有什么后果？；属于给付类争议的，还可以按第五十七条申请先予执行。

常见问题

问：我一起诉，行政机关是不是就不能执行了？ 答：不是。第五十六条第一款明确规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行。起诉本身不产生停止执行的效果。要让执行停下来，必须向法院申请并由法院作出停止执行的裁定。

问：申请停止执行，法院一定会准许吗？ 答：不一定。第五十六条第二项要求两个条件同时满足：该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益。只有损失不可逆还不够，还要说明停止不会损害公益。

问：复议阶段和诉讼阶段的停止执行条件一样吗？ 答：不一样。行政复议法第四十二条用的是「应当停止执行」，四项情形分别是被申请人认为需要、行政复议机关认为需要、申请人或第三人申请且复议机关认为其要求合理、法律法规规章规定停止执行的其他情形；行政诉讼法第五十六条用的是「裁定停止执行」，兜底项只有「法律、法规」，第二项还要求「难以弥补的损失」加「不损害国家利益、社会公共利益」。写申请时不要混用。

问：我对法院不停止执行的裁定不服，能上诉吗？ 答：不能上诉，但可以申请复议一次。第五十六条第二款规定，当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。

问：行政机关该发给我的抚恤金、低保金一直不发，起诉期间我能先拿到钱吗？ 答：可以申请先予执行。第五十七条第一款规定，人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请裁定先予执行。

问：如果我干脆不起诉也不履行，会怎样？ 答：行政机关可以申请强制执行。第九十七条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。这与起诉后「原则上不停止执行」是两条不同的规则——不起诉并不比起诉更安全，反而失去了争取停止执行的机会。