内部事务信息与过程性信息

一句话定义： 内部事务信息与过程性信息是《政府信息公开条例》第十六条列举的两类可以不公开的政府信息：前者指行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等；后者指行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等，以及行政执法案卷信息。两者性质不同、法理不同、判断标准也不同，实务中最容易出错的地方是把它们当成一个大筐，凡是不想给的都往里装。

构成要件

一、两类信息同在一条，但不是一个概念。 《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第一款讲内部事务信息，第二款讲过程性信息与行政执法案卷信息。前者保护机关内部管理秩序，后者保护决策过程中的自由讨论，第三类（案卷信息）保护执法过程的完整性。三类并列，各自的判断标准不同，不能互相替代。

二、内部事务信息限于三类，列举具有限定性。 条文列举的是「人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息」。三类各有指向：人事管理是人员招录、考核、任免、奖惩、薪酬；后勤管理是办公用房、车辆、办公用品、食堂；内部工作流程是机关内部的分办、会签、审批环节。「等」字留了扩展空间，但扩展方向应当同类——都是纯内部、不对外发生效力的管理事务。

三、内部事务信息的判断标准是「有没有对外效力」。 这是整条的关键判别点。一份材料即便形成于机关内部、只在内部流转，如果它直接决定申请人能办什么、要交什么材料、多久办完、按什么标准收费，就已经对外发生权利义务影响，不属于内部事务信息。反向的例子：机关内部的考勤制度、值班表、办公用品领用规定，纯属内部管理，可以不予公开。

四、内部工作流程与办事指南的分野，是实务中的高发争点。 两者外观相似，都是「怎么办事」的描述，但性质完全不同：内部工作流程讲的是机关内部谁批谁核、几个环节、多长时间，属于内部管理；办事指南讲的是申请人要提交什么、在哪里提交、多久能办完、不办怎么办，属于对外服务的依据。判断方法很简单——看这份材料是写给工作人员看的还是写给申请人看的。写给申请人的，通常应当公开。

五、过程性信息指向四类材料。 条文列举的是「讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等」。讨论记录是会议纪要、会商意见、内部研讨；过程稿是文件起草过程中的各版本；磋商信函是与其他机关或者第三方就事项处理的往来函件；请示报告是向上级机关请示、报告的过程文书。这四类的共同点是形成于决策过程中、反映的是尚未定型的意见。

六、过程性信息的法理是保护决策中的自由讨论空间。 决策过程中，参与人需要有试错、争论、修改的余地；如果每个阶段的意见都要即时公开，参与人会倾向于说套话、不留痕迹，决策质量反而下降。所以过程性信息的保护不是「怕监督」，而是「为了让决策过程能真实地发生」。理解这个法理，才能把握边界：保护的是「形成过程中的意见」，不是「决策本身」，也不是「决策依据的事实」。

七、边界在「决策是否已经作出」。 决策作出之前，讨论记录、过程稿可以不予公开；决策作出之后，这些材料的保护基础弱化，公众监督的正当性上升。实务中判断时点要看：行政行为是否已经生效、文件是否已经签发、决定是否已经送达。有一种常见情形是机关用「过程性信息」拒绝提供已经作出多年的决策所依据的调研报告，这种主张很难成立。

八、调研报告、专家意见要区分「依据」与「过程」。 这类材料是否属于过程性信息，看它有没有构成决策依据。构成依据的（比如重大行政决策的专家论证报告、风险评估报告），通常应当公开或者至少公开结论部分；纯粹的内部讨论素材、未采信的意见，可以不公开。判断的方法是看决策文件有没有引用它、有没有把它作为附件。

九、行政执法案卷信息是独立的一类，不受「决策前」限制。 同款把「行政执法案卷信息」与过程性信息并列，说明它是独立类型。案卷信息指执法过程中形成的当事人信息、调查笔录、询问笔录、现场检查记录、证据材料、内部审批表等。这一类可以不予公开，但要注意两点：一是同款还有「法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定」，专业领域的公开规定优先；二是案件当事人及其代理人另有阅卷权，走诉讼、复议程序的阅卷规定。

十、「可以不予公开」是裁量条款，不是绝对豁免。 条文的用词是「可以」，与第十四条规定的绝对不予公开不同。裁量的含义是：机关要结合具体情况判断，公开是否会实质损害内部管理秩序或者决策过程。所以机关在答复中不能只写「属于内部事务信息，不予公开」，还要说明为什么这份材料属于该情形、为什么不公开是必要的。裁量不当同样可以被撤销。

十一、「另有规定从其规定」是重要出口。 第二款末句规定，法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。这意味着专业领域的公开规则优先：比如重大行政决策程序规定要求公开决策事项、依据、结果；行政处罚法要求公开处罚依据；一些地方性法规要求公开会议纪要。遇到机关以内部事务信息或者过程性信息拒绝时，先查一查该领域有没有更具体的公开规定。

十二、举证责任已由司法解释分项细化。 现行司法解释规定：被告主张属于内部事务信息不予公开的，应当就该信息属于人事管理、后勤管理或者内部工作流程信息等举证；主张属于过程性信息不予公开的，应当就该信息系行政机关作出行政处理决定之前形成的内部讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等举证；主张属于行政执法案卷信息不予公开的，应当就该信息系执法过程中形成并记录于执法案卷的当事人信息、调查笔录、询问笔录等举证。三句话把三类信息的举证内容各自划清，机关不能用一句笼统的「内部信息」混过去。

法条依据

与相邻概念的区别

第一，内部事务信息与过程性信息的法理不同，判断路径也不同。 内部事务信息看「有没有对外效力」——对外没影响的才属于内部；过程性信息看「是不是决策前形成」——决策前的讨论才受保护。用错标准就会得出荒谬结论：把对外生效的办事流程说成内部事务信息，把已经作出多年决策所依据的调研报告说成过程性信息。实务中攻防的重点，就是指出机关用错了哪一把尺子。

第二，过程性信息与案卷信息虽然同款列举，成立条件不同。 过程性信息要求「决策前形成」，案卷信息不要求这个条件——只要是在执法过程中形成并记录于案卷，就属于案卷信息。这个区别的意义在于：已经结案的执法案件，其案卷材料不能用「决策已经作出、不再是过程性信息」来突破，但当事人可以走阅卷渠道。反过来，一份材料如果既不是决策过程的产物、也没有进入执法案卷，就不属于这两类，机关不能援引第十六条拒绝。

第三，内部事务信息与商业秘密的保护主体不同。 前者保护机关自己，后者保护外部第三方。判断时看材料的内容指向：关于机关人员、后勤、内部流程的，是前者；关于企业经营数据、技术方案的，是后者。两者的举证内容也不同：前者要证属于人事、后勤、内部流程，后者要证三要件成立，三要件的具体内容见商业秘密与个人隐私不予公开。

第四，过程性信息与「工作秘密」不是一个概念。 工作秘密是公务员法、党内法规层面的概念，指不属于国家秘密但不宜公开的事项；政府信息公开条例没有把「工作秘密」列为独立的例外。所以机关以「属于工作秘密」为由拒绝，却没有落到第十四条至第十六条的具体情形，理由是不成立的。实务中这个措辞出现频率不低，值得警惕。

实操指引

第一步，看机关援引的是哪一款。 第一款（内部事务信息）还是第二款（过程性信息、案卷信息）？援引不清的，先要求补充说明。这一步是整条政府信息公开办理流程的判断起点，决定后续用哪一把尺子去检验。

第二步，对内部事务信息，检验对外效力。 三个问题：这份材料是否决定申请人能办什么、要交什么；是否设定了申请人的义务或者条件；机关自己在执法或者审批中是否把它作为依据引用。三个问题有一个答「是」，它就不是纯内部事务信息。

第三步，对内部工作流程，区分对象。 这份材料是写给工作人员看的，还是写给申请人看的？写给申请人的（办事指南、材料清单、流程图、收费标准），应当公开；写给工作人员的（会签单、内部审批表、岗位职责），可以不予公开。

第四步，对过程性信息，检验时点。 材料形成于决策作出之前还是之后？决策是否已经生效、文件是否已经签发、决定是否已经送达？已经作出的决策，其过程材料的保护基础弱化，可以主张公开。特别是那些被决策文件引用、作为附件的材料，通常应当公开。

第五步，对案卷信息，区分主体与渠道。 如果自己是案件当事人或者代理人，走阅卷渠道，不受信息公开答复限制；如果是无关第三方，要看该领域有没有更具体的公开规定（比如行政处罚决定书的公开、执法公示制度）。两条路径的规则不同，混着走会两头落空。

第六步，查有没有「另有规定」。 第二款末句是重要出口：法律、法规、规章规定应当公开的，从其规定。查一查该领域有没有专门的公开要求——重大行政决策程序规定、行政处罚公示规定、行政执法公示办法，这些都可能把某类材料从「可以不公开」变成「应当公开」。查证的具体路径可参照政府信息公开指南。

第七步，主张区分处理。 即便整份材料属于内部事务信息或者过程性信息，其中可公开的部分（结论、依据、处理结果）仍应提供。整份拒绝而不解释为什么不能区分，是常见的程序瑕疵。区分的具体规则见区分处理。

第八步，必要时进入复议或者诉讼。 这类案件的胜负往往取决于举证：机关能不能证明该信息确实属于人事管理、后勤管理、内部工作流程，或者确实是决策前形成的讨论记录、过程稿。把举证要求压实到机关一侧，是这类诉讼的基本打法。

常见问题

问：机关内部的会议纪要，能不能申请公开？

答：要看内容和时点。会议纪要如果记录的是决策讨论过程（谁提了什么意见、争论焦点、未采纳的方案），属于过程性信息，决策作出前可以不予公开；如果记录的是已经作出的决定（决定了什么事项、由谁负责、什么时间完成），则更接近决策结果，通常应当公开。实务中的处理办法是作区分：公开决议部分、遮蔽讨论部分。机关整份拒绝而不作区分，可以主张程序瑕疵。另外要看该领域有没有更具体的公开规定，一些地方要求政府常务会议的议题与决定公开。

问：机关说「属于内部工作流程」，但我要的就是办事流程，怎么办？

答：指出这是对外发生效力的办事指南，不是纯内部流程。判断标准是这份材料对申请人有没有权利义务影响：如果它告诉你需要提交哪些材料、走哪几个环节、多久办完，那它就是对外服务的依据，应当公开。可以进一步要求机关说明：该流程文件是否对外发布过、是否在政务服务大厅张贴、是否被工作人员作为办理依据引用。只要有一项成立，就很难说是纯内部事务。很多地方的权责清单、办事指南本身就是主动公开事项，可以先去公开平台找。

问：文件起草过程中的各个版本（过程稿），一律不能公开吗？

答：不是一律不能，要看时点与用途。决策作出前的过程稿，属于过程性信息，可以不予公开；文件已经正式发布后，过程稿的意义变成「理解决策如何形成」，如果它被用来解释条文含义（比如立法说明、修改说明），公开的必要性上升。还有一类情形：正式文本与过程稿存在实质差异，而差异影响权利义务的，申请人可以主张了解修改过程，这时的公开请求有更强的正当性。实务中更现实的做法是申请「修改说明」「起草说明」，这类材料通常比过程稿更容易获得。提交时用政府信息公开申请书把所需材料的名称、形成时间、文号写具体，比笼统申请「某文件的过程稿」得到支持的可能性更高。

问：请示、报告这类上下级之间的往来文书，能公开吗？

答：原则上属于过程性信息，可以不予公开，但有例外。例外主要体现在三种情况：一是请示已经得到批复、批复内容对外生效，此时批复本身应当公开，请示中陈述的事实部分也可能需要公开；二是该请示报告被作为决策依据引用；三是该领域有专门规定要求公开。实务中常见的是「请示公开、批复不公开」或者相反，这两种处理都不完整——正确的做法是判断哪一部分对外发生了效力，把那一部分公开。

问：执法案卷我作为当事人看不到，是不是只能申请信息公开？

答：不是，当事人另有更直接的渠道。行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法都规定了当事人及其代理人的阅卷权或者查阅权，走的是程序内的阅卷，范围通常比信息公开更宽、程序更简便。所以当事人被以「案卷信息不予公开」拒绝时，正确的做法是主张程序阅卷权，而不是反复提交信息公开申请。反过来，与案件无关的第三方想了解案卷内容，只能走信息公开，且大概率会被拒绝——这时可以考虑申请该案的处罚决定书（通常公开）或者执法公示信息。

问：「工作秘密」能不能作为拒绝公开的理由？

答：不能单独作为理由。政府信息公开条例把不公开的情形限定在第十四条至第十六条，其中没有「工作秘密」这一项。工作秘密是公务员法上的概念，指不属于国家秘密但不宜公开的事项，它约束的是公务员的保密义务，不构成对公众的公开豁免。所以机关以「属于工作秘密」为由拒绝，必须进一步说明它落入哪一条例外；说不出来，理由就不成立。实务中这个措辞出现频率不低，遇到时可以要求机关明确援引的条款。

问：决策已经作出好几年了，还能以过程性信息为由拒绝吗？

答：很难成立。过程性信息保护的是决策形成过程中的自由讨论空间，决策作出后这个保护基础明显弱化。所以对已经生效多年的决策，其过程材料的公开必要性上升，机关仍以「过程性信息」拒绝，需要说明具体的、现实的不利影响，而不能仅凭材料的形成阶段。实务中还有一种情形：机关用「过程性信息」拒绝提供已经归档的历史文件，这时可以主张该材料已经转为档案，走档案查阅渠道，或者要求机关说明归档后为何仍属过程性信息。