规范性文件一并审查

一句话定义：规范性文件一并审查，是指公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，一并请求人民法院对该规范性文件进行审查的制度；它最反直觉的一点是——规范性文件本身属于抽象行政行为，不能单独起诉（行政诉讼法第十三条第二项），只能搭一个可诉行政行为的「车」进入法院，而且审查对象不含规章。

构成要件

一、被审查的对象是「规范性文件」，明确不含规章。 第五十三条第二款规定，前款规定的规范性文件不含规章。这是第一个门槛：国务院部门规章、地方政府规章不属于一并审查的范围，规章的审查另有法定渠道。实践中最常见的被审查对象，是俗称「红头文件」的各类决定、通知、意见、实施细则、会议纪要等。

二、制定机关限于国务院部门和地方人民政府及其部门。 第五十三条第一款把范围限定为「国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件」。这既包括国务院各部委制定的文件，也包括省、市、县、乡各级人民政府及其工作部门制定的文件。党委、人大、政协、司法机关制定的文件不在此列。

三、抽象行政行为本身不可单独起诉，这是本制度的反直觉前提。 第十三条第二项规定，人民法院不受理对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。也就是说，你不能直接拿着一份「红头文件」跑到法院说「请撤销这份文件」，法院不予受理。要让它进入审查，必须先有一个针对你作出的、可诉的具体行政行为。

四、必须「在对行政行为提起诉讼时」一并提出。 第五十三条第一款的表述是「在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查」。时机是起诉时，形式是「一并请求」。脱离具体行政行为单独提出审查请求，或者行政行为案件已经审结后再提出，都不符合本条要件。

五、请求审查的规范性文件，应当是作出被诉行政行为的依据。 第五十三条第一款起首是「认为行政行为所依据的……规范性文件不合法」。如果该文件与被诉行政行为没有依据关系，法院无从审查。起诉状中应当写明：被诉行政行为是什么、该文件是哪一份、被诉行政行为依据了该文件的哪几条。

六、管辖法院就是行政行为案件的管辖法院。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十五条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并审查。不需要另行确定管辖，也不存在单独的审查程序。

七、提出时间原则上在第一审开庭审理前，有正当理由的可以在法庭调查中提出。 解释第一百四十六条规定，请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。逾期提出且无正当理由的，法院可以不予处理，所以应当在起诉状或者庭前书面申请中明确提出。

八、法院审查的角度包括制定权限、制定程序与具体条款。 解释第一百四十八条第一款规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。注意审查不限于被援引的那一条，相关条款也在审查范围内。

九、「不合法」有五种法定情形。 解释第一百四十八条第二款列举：超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；其他违反法律、法规以及规章规定的情形。其中最常被引用的，是第二项「与上位法相抵触」和第三项「违法增加义务或者减损权益」。

十、法院应当听取制定机关的意见，但制定机关不配合不影响审查。 解释第一百四十七条规定，人民法院在对规范性文件审查过程中，发现规范性文件可能不合法的，应当听取规范性文件制定机关的意见。制定机关申请出庭陈述意见的，人民法院应当准许。行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。

十一、审查结论有两种，处理方式完全不同。 解释第一百四十九条第一款前半句规定，人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的，应当作为认定行政行为合法的依据；后半句规定，经审查认为规范性文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。这一结论不是撤销该文件——法院无权直接撤销规范性文件。

十二、认定不合法后，法院还要向制定机关提出处理建议，并有一整套后续程序。 第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。解释第一百四十九条进一步细化：作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关；可以在裁判生效之日起三个月内向制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议；联合制定的文件可以向主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议；接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复；情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。

十三、认定不合法还要层报备案，错误的认定可以启动再审。 解释第一百五十条规定，人民法院认为规范性文件不合法的，应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案；涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件，司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案。解释第一百五十一条则规定，院长发现本院生效裁判中规范性文件合法性认定错误认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论；最高人民法院、上级人民法院发现下级法院生效裁判中规范性文件合法性认定错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

法条依据

与相邻概念的区别

理解这个制度，最重要的是把「不能单独起诉」与「可以一并审查」这两句话放在一起看。第十三条第二项关闭了直接起诉抽象行政行为的大门，理由是抽象行政行为针对不特定对象、可以反复适用，如果允许任何人随时起诉，行政秩序会失去稳定。第五十三条又打开了一扇侧门：当你因为一个具体行政行为受到实际侵害，而这个行为的依据本身就不合法时，可以在起诉该行政行为的同时，把依据文件一并拉进审查范围。两条规定合起来的效果是——抽象行政行为不能单独进入法院，但可以随具体行政行为一起被审查。详细的实务操作可参见打行政官司，能请法院一并审查“红头文件”是否合法吗？。

第二个容易混淆的，是法院「认定不合法」与「撤销文件」的区别。第六十四条的效果是个案排除适用：该文件在本案中不作为认定行政行为合法的依据，法院还要在裁判理由中阐明，并向制定机关提出处理建议。法院并不直接判决撤销或者废止这份文件，文件的效力由制定机关按处理建议、司法建议去处理。所以胜诉的直接效果是「这个行政行为失去了依据」，间接效果才是推动文件修改或者废止。至于该走行政诉讼还是行政复议，两套制度的整体差别见行政复议与行政诉讼的区别。

实操指引

• 第一步，先确认有没有一个可以起诉的具体行政行为。 一并审查依附于具体行政行为，没有可诉的行政行为就没有一并审查。处罚决定书、征收补偿决定、不予许可决定、责令整改通知、不予公开告知书等都可以作为载体。
• 第二步，核对文件是不是「规范性文件」，是不是规章。 看文件名称和发文机关：带「规章」字样、以部令或者政府令形式发布的属于规章，不在审查范围内；一般性的通知、意见、办法、细则、会议纪要属于规范性文件，可以请求审查。
• 第三步，确认该文件确实是被诉行政行为的依据。 行政决定书中写明「根据《某某办法》第X条」的，直接对应；没有写明但在答辩中作为依据提出的，同样可以审查。起诉状中要把「被诉行政行为→依据文件→具体条款」三者写清楚。
• 第四步，在起诉状或者庭前书面申请中明确提出审查请求。 按解释第一百四十六条，原则上应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的也可以在法庭调查中提出。不要等到二审才提。
• 第五步，围绕解释第一百四十八条第二款的五种情形组织理由。 最有力的是「与上位法相抵触」和「没有依据违法增加义务或者减损权益」两项：把上位法的具体条文与涉案文件的条款逐字对照，指出抵触或者增设之处。同时可以质疑制定机关是否越权、是否履行了法定批准与公开发布程序。
• 第六步，胜诉后跟进处理建议的落实。 裁判生效后法院会向制定机关提出处理建议，并可以在三个月内提出修改或者废止的司法建议，行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内书面答复。可以通过法院或者政府信息公开渠道了解落实情况；情况紧急的，还可以请求法院建议立即停止执行该文件。

征地拆迁领域是规范性文件一并审查的高发区，各类补偿标准、安置资格认定的「红头文件」常常成为争议焦点，相关维权路径可参见征地拆迁补偿不合理，如何维权？。

常见问题

问：我能不能直接起诉，要求法院撤销那份「红头文件」？ 答：不能。行政诉讼法第十三条第二项规定，人民法院不受理对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。法院不会受理单独针对规范性文件的撤销之诉。正确做法是在起诉具体行政行为时，按第五十三条一并请求审查。

问：政府规章能不能一并审查？ 答：不能。第五十三条第二款明确规定，前款规定的规范性文件不含规章。规章的审查依照法律、行政法规办理，走的是另一套渠道，不在法院一并审查范围之内。

问：法院认定文件不合法，是不是就等于把文件废了？ 答：不是。第六十四条规定的是「不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议」。直接效果是该文件在本案中不再支持被诉行政行为，间接效果是推动制定机关修改或者废止。撤销或者废止文件本身，仍然由制定机关作出。

问：我开庭时才想到要审查那份文件，还来得及吗？ 答：原则上应当在第一审开庭审理前提出。解释第一百四十六条同时留了口子：有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。所以应当尽早提出；确有正当理由的，要在法庭调查阶段当庭说明并请求记录在案。

问：制定机关不出庭、也不提交意见，法院还会审查吗？ 答：会。解释第一百四十七条第三款明确规定，行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的，不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。反过来说，制定机关出庭陈述意见是它的权利，法院应当准许。

问：复议和诉讼两条路都能审查规范性文件，该选哪个？ 答：两条路都能附带审查，且都不含规章，但受理主体不同：行政复议法第十三条走复议机关，行政诉讼法第五十三条走法院。选择时要结合是否属于复议前置情形、对审查主体的信任度、以及是否希望同时解决赔偿等事项综合判断，两者的整体区别见行政复议与行政诉讼的区别。