一句话定义：耕地进出平衡是指耕地转为林地、草地、园地等其他农用地时，必须补回同等数量、质量的耕地，使一个区域内耕地的「流出」与「流入」总量与质量保持平衡——它管的是「耕地不种粮食了，改种树、挖塘、种果」这一头，与管「耕地被盖房子」的占补平衡正好方向相反。

这个词条要单独立目，是因为它在法条里几乎找不到完整表述，却在基层执法中用得极多。很多人只听过「占补平衡」，没听过「进出平衡」，于是把「在自家承包地里种树、挖塘、建果园」当成完全自由的事，直到被要求限期改正、甚至被罚款，才知道还有另一本账。

两本账的分工，可以用一句话记住：占补管「耕地变建设用地」，进出管「耕地不种粮了」。 前者是永久性流失，后者是用途的农业内部漂移。流失要还地，漂移要换地。

适用条件

一、先解决一个诚实的问题：这四个字从哪来

「耕地进出平衡」这四个字，并没有直接写在《耕地保护和质量提升法》的条文中。

它是自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局在 2021 年关于加强耕地用途管制的规范性文件中提出的政策概念，用来描述「耕地转为其他农用地要补充同等耕地」这一要求。这套要求在 2026 年公布的《耕地保护和质量提升法》中被法律化，但立法者没有沿用「进出平衡」这个提法，而是用「严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地」来表述。

所以，本词条的名称是行业通用称呼，法律依据必须落到第二十七条。 这一点必须说清楚——引用一个法条里不存在的术语，却声称它有法定定义，是实务中最容易被对方抓住的漏洞。

规范的写法是：「依据《耕地保护和质量提升法》第二十七条关于严格控制耕地转为其他农用地的规定」，然后在括号里注明该制度在实务中通称「耕地进出平衡」。这样既有名，又有据。

二、两条相反的路：占补与进出

把两本账并排放在一起，差别立刻清楚。

占补平衡：起因是耕地被建设用地占用。方向是「耕地减少、建设用地增加」，处理方式是补回同等耕地或缴纳耕地开垦费。结果是永久性的——地被盖了，耕地再也回不来。

进出平衡：起因是耕地转为其他农用地（林地、草地、园地、坑塘水面）。方向是「粮田变果园、变鱼塘、变林地」，处理方式是补回同等耕地，且优先从其他农用地里恢复。结果原则上是可逆的——树可以砍、塘可以填，但耕作层往往已经被破坏。

两者的共同点，是都要求「数量与质量相当」；不同点，是「补充」的来源与审批环节不同。 占补挂在农用地转用审批上，不进转用环节就不触发；进出挂在耕地用途管制上，只要发生耕地转其他农用地，就要过这一关。

所以判断一个行为要看两件事：地有没有变成建设用地（占补），地有没有不再种粮（进出）。 前者看批文，后者看现状地类与种植情况。

三、「出」的五种典型形态

第一种，种树。 包括种用材林、经济林、防护林。「种树是好事」这个直觉，在耕地上不成立——耕地转林地直接减少粮食播种面积。

第二种，挖塘。 挖塘养鱼、挖塘种藕、开挖蟹塘虾塘。这类行为对耕作层的破坏最彻底，往往需要大量土方回填才能复耕。

第三种，种果、种茶、种桑。 属于耕地转园地。这类行为的隐蔽性最强——从远处看还是绿的，卫星影像上变化不明显，容易被漏检。

第四种，种草皮。 《耕地保护和质量提升法》第二十五条专门点名：禁止占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾。草皮之所以被单独点名，是因为它剥离耕作层、带走表土，破坏是不可逆的。

第五种，绿化造林式的「生态建设」。 以生态修复、绿化工程名义在耕地上种树，是第二十五条明确禁止的行为之一。

五种形态的共同特征：土地仍然是「农用地」，但不再是「耕地」。 这正是「进出平衡」要管的全部范围。

四、「进」从哪来：恢复优先

补充耕地的来源，与占补平衡共用一套规则。

《耕地保护和质量提升法》第二十九条第二款：补充耕地应当将适宜恢复为优质耕地的林地、草地、园地等其他农用地以及盐碱地等未利用地、闲散地统筹作为来源。

请注意这里的逻辑闭环：耕地流出去了（变成林地园地），补充的来源恰恰是把另一块林地园地恢复成耕地。这就是「进出平衡」四个字的实质——不是把地变回来，是把别的地换过来。

第二十九条第一款还定了一个顺序：以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅。 为什么？因为恢复的成本低、质量好、见效快；新开荒往往要动生态，代价大。

第十六条给了更宏观的路径：有条件的地区应当推动在生态适宜的荒山荒坡上种植果树、林木，按照国家规定将地势比较平坦、适宜恢复为优质耕地的其他农用地有序恢复为耕地，逐步优化耕地和林地、草地、园地等其他农用地的空间布局。

这句话背后的政策意图很清楚：让「果树上山、耕地下山」。 过去几十年不少地方是反着来的——把平地种上果树，把山坡开成梯田。现在要调回来。

五、永久基本农田：绝对禁止

这是本词条最硬的一条线。

《耕地保护和质量提升法》第二十七条第一款后半句：「除法律、行政法规另有规定外，禁止将永久基本农田转为其他农用地。」

《土地管理法》第三十七条第三款：「禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。」

两条并用，结论只有一个：永久基本农田上不许种树、不许挖塘、不许种果、不许种草皮。 没有「原则上」，没有「一般不得」，是禁止。

这条规则的严厉程度，在罚则上体现得最明显。 《耕地保护和质量提升法》第六十七条第二款：违反规定将永久基本农田转为其他农用地的，责令限期改正；逾期不改正的，可以按占用面积处当地耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款，由自然资源主管部门代为恢复原种植条件，所需费用由违法者承担；破坏种植条件的，还要按第一款处罚。

「代为恢复、费用由违法者承担」这一句，意味着当事人不但要交罚款，还要为政府的施工买单。 实务中这笔费用往往高于罚款本身。

六、一般耕地：四个限制条件

永久基本农田以外的一般耕地，不是绝对禁止转其他农用地，但有四道限制。

第一道，优先选劣地。 第二十七条：「确需将永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的，应当尽量选择质量较低、零星分散、难以长期稳定利用的耕地。」换句话说，好地不能动，动就动差地。

第二道，总量控制。 《土地管理法实施条例》第十二条第一款：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。

第三道，优先序。 同条第三款：耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产；需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。

第四道，补充到位。 转出去多少，就要补回来多少，且质量相当。这一道是「平衡」二字的落点。

四道限制合起来，构成一个可操作的判断顺序：这块地是不是永久基本农田（是则不批）→ 是不是质量较高的好地（是则原则上不批）→ 有没有补回来的来源（没有则不批）。 三步走完，答案基本就出来了。

七、三个概念别混：非农化、非粮化、进出平衡

「非农化」指耕地被用于非农业建设，例如建房、建厂、修路、堆料。对应的是占补平衡，后果最重，可能构成犯罪。

「非粮化」指耕地仍然用于农业，但不种粮食了，例如种树、种果、挖塘、种花。对应的是进出平衡。

「进出平衡」是应对非粮化的具体制度工具。非粮化是现象，进出平衡是规则。

三者的层次关系：非农化与非法占用农用地罪相连，非粮化与耕地用途管制相连，进出平衡是后者的操作方式。 实务中当事人常说「我没盖房子，就是种了点树」，这句话恰好承认了非粮化，也就落进了进出平衡的管辖范围。

八、设施农业用地算不算「出」

这是实务中问得最多的问题，答案要分情况。

设施农业用地本身不改变农用地性质，属于农业内部的生产设施配置，不构成耕地转其他农用地——前提是它确实直接用于或者服务于农业生产，且符合规模与比例限制。

但三种情形会越界：

第一种，以设施农业为名搞经营。 建餐饮、住宿、采摘园、仓储物流，土地实际用途已非农业，构成非农化，不是进出平衡问题，而是违法用地。

第二种，大规模硬化、深挖。 打水泥地坪、挖深水塘、建永久性建筑，破坏耕作层，即使名义上是农业设施，也构成耕地种植条件破坏。

第三种，占用永久基本农田建养殖设施。 永久基本农田的禁止性规定优先适用，无论是否属于设施农业，都不得占用。

判断标准只有一句话：这块地在卫星影像上和耕作层上，还是不是「能种粮的地」。 是，就是设施农业；不是，就是转出去了。

九、一个完整例子：从承包地到果园，中间要过几道关

某农户想把自家承包的五亩地改种柑橘。

第一关，看地类与永久基本农田。 如果这五亩在永久基本农田范围内，到此为止，不能改。

第二关，看质量等别。 如果是一般耕地但属于高质量地块，原则上不予同意；如果属于零星分散、难以长期稳定利用的地块，有讨论空间。

第三关，看补充来源。 转出五亩耕地，就要补回五亩。补充来源可以是村内其他适宜恢复的园地、林地，也可以是县级统筹安排的地块。

第四关，走程序。 涉及耕地用途变更的，应当按当地规定履行审批或备案手续，并纳入耕地用途管制台账。「不打招呼就改种」是最常见的失误。

四关走完，才谈得上合法。 而这四关，没有任何一关是靠「这是我家的地」能过的。

十、卫星在看什么：四类变化与三个时间点

耕地用途管制之所以在近几年骤然收紧，技术原因是遥感监测的精度与频次上来了。理解这一点，对当事人有实际意义——「没人发现」不再是可靠的预期。

卫星影像主要能识别四类变化：

第一类，地表覆盖由「季节性绿色」变为「常绿」或「裸地」。 粮田有收割期，收割后地表裸露；果园、林地常年绿色；硬化地面常年灰白。这个差别在影像上非常明显。

第二类，纹理变化。 耕地是规则的条带状纹理，果园是点状分布的树冠，坑塘是连片水面。纹理一变，地类基本就变了。

第三类，田块边界变化。 挖塘会形成新的边界，建棚会形成规则的矩形轮廓。

第四类，配套设施。 果园的看护房、灌溉设施、道路硬化，往往比树本身更早被发现。

三个关键时间点，决定了「合法性判断」的基准：

第一个，影像拍摄时点。 违法行为的认定通常以影像对比为依据，对比的两个时点决定了「变化发生在哪一年」。

第二个，审批或备案时点。 有审批手续的，以手续时间为准；没有手续的，以现状变化时间为准。

第三个，法律施行时点。 《耕地保护和质量提升法》自 2027 年 1 月 1 日起施行，此前的行为适用旧法。 这一点在整改通知与处罚决定中经常被忽略，却是当事人最实在的抗辩空间。

实务建议：农业项目动土前拍一组带定位与时间水印的照片存档。 一旦发生争议，这组照片是证明「动土前地类状况」最直接的材料，成本几乎为零，作用很大。

十一、六种行为的定性对照

行为地类是否改变属哪本账主要后果
耕地改种小麦、玉米、蔬菜不变不属于经营自主权，不受限制
耕地改种果树、茶树、苗木耕地转园地进出平衡责令改正，可能罚款
耕地挖塘养鱼、种藕耕地转坑塘进出平衡责令改正，破坏种植条件的重罚
耕地种草皮、绿化造林、挖湖造景耕地转其他农用地并破坏耕作层进出平衡开垦费五倍至十倍罚款
耕地上建住宅、厂房、堆料场耕地转建设用地占补平衡拆除或没收，可能构成犯罪
耕地建农业大棚、看护房不变（符合设施农业用地标准）不属于按设施农业用地管理

这张表最容易被误读的是最后一行。 「建大棚不违法」的前提是符合设施农业用地的标准与规模，一旦硬化、深挖、建永久建筑、搞经营，就从「不属于」跳到「占补平衡」甚至「违法用地」。 判断的分水岭不在「有没有棚」，而在「地还能不能种」。

十二、五个真实场景

场景一：整村流转后统一种苗木。 某公司连片流转五百亩耕地种绿化苗木，用于市政工程供货。这是本轮监管的典型对象：面积大、变化明显、与「非粮化」高度重合。处理路径通常是限期整改、恢复耕种，并对已破坏的耕作层承担修复费用。

场景二：自家两亩地挖塘养虾。 农户认为「不盖房就不算违法」。挖塘属于耕地转坑塘，破坏耕作层，且往往无法自行恢复。 这类案件的争点通常是「是否属于永久基本农田」与「恢复费用由谁承担」，而不是「是否违法」。

场景三：村里统一规划种果树。 由村集体出面组织，农户配合。责任主体是组织者还是实施者，实务中会有争议。 通常认为组织者承担主要责任，但农户作为土地承包人也有配合整改的义务。

场景四：山坡地退耕后复耕。 早年退耕还林的地块，现在按要求恢复为耕地。这类情形属于「耕地流入」，可以作为补充耕地来源，但要经过认定与验收，不能自行折算。

场景五：设施农业大棚里开餐厅。 名义是采摘园，实际做餐饮住宿。这不是进出平衡问题，而是典型的「大棚房」问题，按违法用地处理，处罚力度高于一般的耕地转出。

五个场景的共同教训是：判断标准不在「种了什么」，而在「地还是不是耕地」。

十三、三份文书的写法：整改通知、陈述申辩、复耕承诺

耕地转出类案件，当事人手里通常只会有三份文书，写得好不好，直接决定结果。

第一份，收到《责令改正通知书》时先看三处。

看地类表述。 通知里应当写明涉案地块的地类、面积、是否属于永久基本农田。如果只写「擅自改变耕地用途」，不写具体地类与面积，属于事实不清，可以在陈述申辩中提出。

看依据条款。 是依据《土地管理法》第七十五条，还是依据《耕地保护和质量提升法》第六十七条，两者的处罚幅度与构成要件都不同。新法施行前发生的行为，不应适用新法罚则。

看期限。 责令改正一般会给定明确期限。期限是否合理、是否留有恢复耕种的实际可能，是可以争的。

第二份，陈述申辩材料写三段。

第一段写事实。 地块位置、面积、历史种植情况、改种时间与原因。重点在「改种前是什么、什么时候改的」。

第二段写定性异议。 如果认为不属于耕地转出（例如属于设施农业用地、属于零星种植），要说明理由并附证据：现场照片、流转合同、备案材料、村集体证明。

第三段写整改方案。 愿意恢复的，写明恢复方式、所需时间、资金来源。这一段最实用——主动恢复通常能换来从轻处理。

第三份，复耕承诺书要具体。

不要写「保证恢复耕种」这种空话。 应当写明：复耕地块的四至与面积、复耕方式（清除苗木、回填土方、恢复耕作层）、完成时间、验收标准、未完成的后果。 越具体，越容易被接受，也越容易在验收时说得清。

三份文书的共同逻辑是：把「事实→定性→整改」三段摆清楚。 实务中很多当事人只顾着喊冤，没有一份材料把事实讲明白，结果连从轻的情节都没留下。

法条依据

法条依据
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第二十七条国家严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。除法律、行政法规另有规定外，禁止将永久基本农田转为其他农用地；确需将永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的，应当尽量选择质量较低、零星分散、难以长期稳定利用的耕地。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第二十五条禁止占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾，以及从事法律、行政法规规定禁止占用耕地的其他活动。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第十六条地方各级人民政府应当根据国土空间规划，统筹耕地和林地、草地、园地等其他农用地保护；有条件的地区应当推动在生态适宜的荒山荒坡上种植果树、林木，按照国家规定将地势比较平坦、适宜恢复为优质耕地的其他农用地有序恢复为耕地，逐步优化耕地和林地、草地、园地等其他农用地的空间布局。
  • 地方各级人民政府应当根据国土空间规划，优化农村生产、生活、生态空间布局，以乡镇为基本单元，因地制宜进行土地整治和农田基础设施建设，促进耕地和永久基本农田布局相对集中，增加有效耕地面积，提升耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第二十九条县级以上地方人民政府补充耕地应当坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，统筹考虑生态保护、水资源等因素，在国土空间规划确定的适宜补充耕地的区域内分类稳妥实施补充耕地。
  • 补充耕地应当将适宜恢复为优质耕地的林地、草地、园地等其他农用地以及盐碱地等未利用地、闲散地统筹作为来源。
  • 县级以上地方人民政府依法组织对闲散地和废弃地等进行整理，对损毁耕地进行复垦，有计划地组织开垦耕地。实施土地开发整理复垦，应当符合国土空间规划和生态环境保护的要求。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第六十七条违反本法规定，占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府自然资源、农业农村、生态环境等主管部门按照职责分工责令限期改正或者治理，可以按占用面积处当地耕地开垦费五倍以上十倍以下的罚款。
  • 违反本法规定，将永久基本农田转为其他农用地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，可以按占用面积处当地耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款，由县级以上人民政府自然资源主管部门代为恢复原种植条件，所需费用由违法者承担；破坏种植条件的，依照前款规定处罚。
  • 《中华人民共和国土地管理法》第三十七条非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
  • 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
  • 禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
  • 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十二条国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。
  • 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
  • 耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。
国家法律法规数据库 ↗

这组条文里，第六十七条值得单独讲。 它把两类行为分开定价：

破坏种植条件的（挖湖造景、绿化造林、种草皮、堆固废、填埋垃圾），可以按占用面积处当地耕地开垦费五倍以上十倍以下的罚款。

把永久基本农田转为其他农用地的，逾期不改正，可以按占用面积处二倍以上五倍以下的罚款，并由主管部门代为恢复、费用由违法者承担。

为什么前者罚得更重？ 因为前者直接毁掉耕作层，恢复成本极高；后者在多数情形下还能通过复耕挽回。 罚则的差别，反映的是可恢复性的差别。

与相邻概念的区别

与耕地占补平衡的区别。 占补管耕地转建设用地，进出管耕地转其他农用地。一个对外（出农业），一个对内（农业内部）。 两者都要求「数量质量相当」，但审批入口不同：占补挂农用地转用，进出挂耕地用途管制。

与「非粮化」的区别。 非粮化是现象描述，进出平衡是制度工具。说某地「非粮化」是事实判断，说某地「要落实进出平衡」是规则适用。 实务文书中应当先描述现象，再落到规则，不能把两者当同义词混用。

与永久基本农田保护的区别。 永久基本农田是耕地中的特殊类别，禁止转其他农用地是它的绝对保护规则。进出平衡讨论的是「一般耕地能不能转」，永久基本农田根本不进入这个讨论。 顺序上必须先排除永久基本农田，再谈进出平衡。

与退耕还林还草的区别。 退耕还林还草是国家计划性的生态工程，有专门的规划和补助，属于法律、行政法规另有规定的情形；进出平衡管的是个体或地方自发的耕地转其他农用地。两者不能互相援引——「国家都让退耕还林，我自己种几棵树怎么了」这句话，在永久基本农田上不成立。

与土地整治的区别。 土地整治是造地手段，进出平衡是用地规则。整治新增的耕地，可以用于进出平衡的补充来源；但没有整治、没有补充来源，就不能转出。

实操指引

一、农户侧：改种之前先问三句

第一句，这块地是不是永久基本农田？ 查村里的公示图、保护标志，或到乡镇自然资源所查。是，就不再往下问。

第二句，改了以后村里、县里的耕地账还能不能平？ 转出耕地要有补充来源，这不是农户自己能解决的事，必须问村集体和主管部门。

第三句，要不要办手续、办什么手续？ 各地对耕地用途变更的管理方式不完全一致，有的要求审批，有的要求备案并纳入台账，要先问清再动。

三句话问完再动手，比事后整改便宜得多。

二、村集体侧：三本台账要能对上

第一本，耕地流出台账。 记录本村耕地转为林地、园地、坑塘的地块、面积、时间、原因。

第二本，耕地流入台账。 记录恢复为耕地来源的地块、面积、验收情况。

第三本，永久基本农田台账。 与国家的永久基本农田数据库对齐，任何调整都要能落到地块。

三本台账对不上，就是耕地保护责任考核的风险点。 《耕地保护和质量提升法》第六十六条第一项把「耕地保有量或者永久基本农田保护面积低于国土空间规划中明确的耕地保护目标」列为应当处分的情形，台账是考核的基础材料。

三、遇到整改通知：四个应对动作

动作一，核对地类。 确认涉案地块在行为时是否确为耕地、是否属于永久基本农田。地类认定错误是常见的抗辩点。

动作二，核对时间。 行为发生在《耕地保护和质量提升法》施行前还是施行后，直接决定适用哪套罚则。

动作三，主动恢复。 在责令期限内恢复种植条件的，通常可以避免「逾期不改正」引发的加重处罚与代为恢复费用。这一条在实务中效果最实在。

动作四，评估「代为恢复」的费用风险。 第六十七条第二款的代为恢复费用由违法者承担，金额可能远高于罚款，谈判时应当把这一项算进去。

四、企业侧：农业项目的用地合规清单

第一，区分「农用地内部调整」与「设施建设」。 种植结构变化属于经营自主权，建棚、硬化、挖塘则涉及用地管理。

第二，涉及大规模土地流转的，做一次耕地用途尽调。 尤其是流转后统一改种果树、苗木、草皮的项目，是本轮监管的重点。

第三，把「用途合规」写进流转合同。 约定不得改变农业用途、不得造成耕地种植条件破坏，并明确因违法导致的解除与赔偿。

第四，关注苗木、草皮、果园类项目的政策风险。 这类项目天生与非粮化高度重合，选址应当避开永久基本农田与高质量耕地。

常见问题

在自家承包地里种几棵树，也违法吗？

要看两块：一是这块地是不是永久基本农田，二是规模是否构成耕地转林地。 永久基本农田上种树，法律明确禁止；一般耕地上小范围、零星种植，通常按经营自主权处理，但成片转林地、园地，就进入耕地用途管制范围。

挖塘养鱼是农业，为什么也不行？

因为塘不是耕地。挖塘会破坏耕作层，使耕地永久或长期失去耕种条件。《土地管理法》第三十七条第三款明确禁止占用永久基本农田挖塘养鱼；一般耕地挖塘同样受第二十七条约束，需要落实补充耕地。

种果树算「非粮化」还是「非农化」？

算非粮化。地还是农用地，只是不种粮食了。对应的制度是进出平衡，不是占补平衡，一般不涉及非法占用农用地罪，但可能被责令改正并罚款。

政府让我退耕还林，还算违法吗？

如果属于国家计划安排的退耕还林还草，属于法律、行政法规另有规定的情形，不按违法处理。但自行决定在耕地上种树，不能援引退耕还林作为依据。 关键看有没有计划依据与批准文件。

耕地转其他农用地，要向谁申请？

各地做法不完全一致，通常由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门按耕地用途管制要求办理，并纳入耕地占补或进出平衡台账。具体受理机关与材料，应当先向项目所在地县级主管部门确认。

「进出平衡」这个词在法条里查不到，是不是就没有法律效力？

不能这么理解。名称是行业通称，规则有法律依据——《耕地保护和质量提升法》第二十七条、《土地管理法实施条例》第十二条都明确要求严格控制耕地转为其他农用地。引用时应当引条文，不引通称。

行政机关说我改了地类，但我不认可，谁举证？

举证责任分配要分两层。行政机关对其作出的行政决定负举证责任，应当提供影像对比、地类认定、现场勘验等材料证明「地类发生了改变」。但当事人主张属于设施农业、零星种植、已备案等情形的，应当就该主张提供证据。 换句话说：违法事实由行政机关证明，抗辩事由由当事人证明。 实务中最常见的问题是当事人只会否认、不举反证，结果抗辩落空。

设施农业用地占用耕地，要不要落实进出平衡？

要区分情形。 真正直接用于农业生产的设施，土地性质仍是农用地，不构成耕地转其他农用地；但如果硬化、深挖、建永久建筑，或者以设施农业为名搞经营，就会越过边界，按破坏耕地种植条件或违法用地处理。

注意避坑

三点提示。 第一，「耕地进出平衡」是实务通称，法条中没有这四个字，正式文书中应当引《耕地保护和质量提升法》第二十七条与《土地管理法实施条例》第十二条，不要把通称当法定术语使用。 第二，永久基本农田上不存在「进出平衡」的讨论空间，一律禁止转为其他农用地，这是本词条最硬的边界。 第三，《耕地保护和质量提升法》自 2027 年 1 月 1 日起施行，其罚则（第六十七条）不适用于施行前的行为，处理历史遗留问题应当按行为时有效的法律法规判断，不能一律套用新罚则。

法条核对日期：2026 年 10 月 28 日。 本词条所引《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》条文，依 2026 年 8 月 28 日第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过、自 2027 年 1 月 1 日起施行的版本核对；《中华人民共和国土地管理法》条文，依 2019 年 8 月 26 日修正、2020 年 1 月 1 日施行的版本核对；《中华人民共和国土地管理法实施条例》条文，依 2021 年 7 月 2 日修订、2021 年 9 月 1 日施行的版本核对。三部法律法规的条文序号与文字均与上述版本一致。「耕地进出平衡」的提法见于国家关于加强耕地用途管制的规范性文件，本词条已就该术语与法条表述的差异作出说明。

关联阅读