一句话定义：耕地占补平衡是指非农业建设经批准占用耕地后，占用者必须补充与所占用耕地数量和质量相当的耕地，没有条件补充或者补充的耕地不符合要求的，应当缴纳耕地开垦费专款用于补充新耕地——一句话，「占多少、补多少，占好的、补好的」。

这个词条要单独立目，是因为它决定了中国建设用地扩张的「价格」。一个项目能不能落地，一半看规划，另一半看有没有耕地指标可补。 很多企业算得过土地出让金，算不过占补成本；很多村民不知道自己建房其实不用交耕地开垦费，白掏了钱。

而这件事在过去几年发生了实质性变化。2026 年 8 月 28 日公布的《耕地保护和质量提升法》，把原本分散在《土地管理法》《土地管理法实施条例》和一系列部门文件里的占补规则，统一提升为法律规定，并写入了几句此前没有的硬话：「以补定占」「不得占多补少、占优补劣、占整补散」「占用永久基本农田的，按当地耕地开垦费最高标准的两倍缴纳」。

这三句话，分别对应占补平衡的三个维度：指标从哪来、补得够不够、占贵的怎么赔。 本词条就按这三个维度展开。

适用条件

一、「占」的范围：三类占用，三条规则

《耕地保护和质量提升法》第二十八条第一款的第一句话是：「国家实行占用耕地补偿制度，将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。」

「各类」和「统一」这四个字，是这一轮立法最重要的技术调整。 过去实务中，占补平衡主要针对「非农业建设占用耕地」，其他占用行为散落在不同文件里。现在统一纳入，意味着只要占的是耕地，就要进这本账。

第二款、第三款进一步分出三条规则：

第一条，非农业建设占用耕地的，由占用耕地的单位负责补充耕地。 这是最典型的情形——修路、建厂、建园区、建商品房。补充义务人是「占用单位」，不是政府，也不是村集体。

第二条，没有条件补充或者补充的耕地不符合要求的，缴纳耕地开垦费，专款用于补充新的耕地。 这是「以钱代补」的通道，关键词是「专款专用」——这笔钱不是财政收入，只能用于开垦新耕地。

第三条，非农业建设以外占用耕地的，由县级人民政府按照国家有关规定统筹落实补充耕地。 这一条对应的是农村村民建住宅、设施农业用地等情形，补充责任从用地人转移到县级政府。

三条规则的差别，决定了「谁掏钱」。 企业占地，自己补或自己缴；村民建房，政府统筹，不得向村民收取耕地开垦费——这一点第二款写得很直白：农村村民建住宅确需占用永久基本农田以外耕地的，由县级人民政府落实补充耕地，不得向农村村民收取耕地开垦费。

这一句是民生条款，也是实务中最容易被基层执行走样的地方。 有的地方以「占补指标费」「耕地占用补偿费」等名义向建房农户收费，在法律上找不到依据。

二、「补」的三条路：开垦、缴费、统筹

第一条路，自行开垦。 占用单位自己组织开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。这是最原始也最合规的方式，但现实中极少单独使用，因为企业没有土地资源，也没有开垦能力。

第二条路，缴纳耕地开垦费。 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按省级规定缴纳，专款用于开垦新耕地。这是主流方式。 费用的标准由各省制定，差异极大——同样是占用一亩耕地，不同省份的开垦费可能相差数倍。

第三条路，政府统筹落实。 适用于非农业建设以外的占用，也适用于省级层面的易地补充。《耕地保护和质量提升法》第十五条第二款给了省级政府一条出路：个别省、自治区、直辖市确因耕地后备资源严重匮乏，实施国家重大建设项目新增建设用地后，本行政区域内新补充耕地的数量不足以补偿所占用耕地数量的，可以向国务院申请国家统筹，经国务院批准后，按规定易地补充数量和质量相当的耕地。

「易地补充」这四个字，是理解中国耕地指标市场的钥匙。 占补平衡从来不是「就地平衡」，而是可以在省域内调剂、在国务院批准后跨省统筹。指标因此具备了经济价值，「买指标」成为一些地方引进项目的隐性成本。

三、数量的账：占多少，补多少

第一层，数量对应。 占用一亩耕地，补充一亩耕地。注意是「耕地」，不是「农用地」——补充的必须也是耕地，不能拿林地、园地充数。

第二层，质量对应。 这一层过去容易被虚化，新法把它写成了禁止性表述：「不得占多补少、占优补劣、占整补散」。

「占多补少」是数量作弊——占十亩补八亩，账面做平。 「占优补劣」是质量作弊——占了高产水田，补了贫瘠坡地，面积对得上，产能对不上。 「占整补散」是布局作弊——占了一整片连片良田，补了零星碎块，面积质量都勉强，但耕作条件完全不可比。

这三种作弊形态被并列写进法条，说明立法者对实务中的操作手法非常清楚。 对当事人而言，这三句话也是核查补充耕地是否合规的三个抓手：看亩数、看等别、看地块连片度。

第三层，产能对应。 补充耕地要经过认定、验收，还要对产能情况进行跟踪评价。「验收合格」不等于「产能达标」——新法第三十一条要求省级政府组织认定、验收，并加强补充耕地产能等情况的跟踪评价。这一句话给事后追责留了口子。

四、永久基本农田：两倍开垦费

这是本词条最值得记住的一个数字。

《耕地保护和质量提升法》第二十八条第二款规定：「占用永久基本农田的，按照当地耕地开垦费最高标准的两倍缴纳。」

三层意思：

第一，占用永久基本农田并非绝对禁止。 前一句是「没有条件补充或者补充的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费」，缴纳通道对永久基本农田同样开放，只是价格翻倍。

第二，计价基数是「最高标准」，不是平均标准。 各省的开垦费往往分档，永久基本农田一律取最高档，没有商量余地。

第三，是「两倍」，不是「加两倍」。 即最高标准乘以二，不是乘以三。这个区别在算账时很实际。

与《土地管理法》第三十五条对照看，会更清楚。 第三十五条规定永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途；国家重点建设项目选址确实难以避让，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。两法合起来是一个完整的成本结构：先过国务院批准这道门槛，再按两倍标准缴纳开垦费。

五、补充耕地从哪来：来源与禁区

新法第三十九条的思路，是「以恢复为主、以开垦为辅」。

第二十九条第二款：补充耕地应当将适宜恢复为优质耕地的林地、草地、园地等其他农用地以及盐碱地等未利用地、闲散地统筹作为来源。第三款：县级以上地方人民政府依法组织对闲散地和废弃地等进行整理，对损毁耕地进行复垦。

这个顺序值得注意：排在第一位的是「恢复」，不是「开垦」。 把不适宜耕种的林地、园地恢复为耕地，成本低于开荒，质量也往往更好。这也是「耕地进出平衡」与「占补平衡」在指标上能够打通的原因。

但来源有禁区。 第三十条规定：自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地；下列土地原则上不作为补充耕地来源：严重沙化土地、严重石漠化土地、二十五度以上坡地；河湖管理范围内的土地；重点国有林区、国有林场的林地、草地、湿地管理范围内的土地；法律、行政法规规定不作为补充耕地的其他土地。

「原则上不作为」这五个字，留了极小的例外空间，但不构成常规通道。 实务中曾出现把二十五度以上坡地开成梯田充指标的做法，在新法下这条路的合法性基础已经不存在。

六、验收、认定与公布：三道程序

第一道，认定与验收。 第三十一条第二款：省级政府组织本级自然资源、农业农村主管部门对补充耕地进行认定、验收，国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门制定补充耕地验收的具体办法，并对省级补充耕地情况进行监督检查。

第二道，落实到地块。 《土地管理法实施条例》第八条第二款：省级政府应当组织自然资源、农业农村主管部门对开垦的耕地进行验收，确保开垦的耕地落实到地块；划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。

「落实到地块」这五个字，是针对「纸面指标」的。 过去一些地方指标在账上、地块找不到，或者地块早已被再次占用。要求落图入库，就是为了让指标有实体对应。

第三道，向社会公布。 第三十一条第三款：县级以上地方人民政府应当将占用耕地补充情况向社会公布，接受社会监督。实施条例第八条第二款也有同样要求。

这一道对当事人有实际用处：公布信息是核查指标的公开渠道。 怀疑某个项目的补充耕地不实时，可以先查公布信息，再决定是否申请信息公开。

七、以补定占：指标的源头控制

《耕地保护和质量提升法》第二十二条第一款：「国家实行建设用地总量和强度控制，坚持「以补定占」，加强建设占用耕地管理。」

这四个字是对旧逻辑的颠倒。 过去的实际运作是「先定占、再找补」——项目定了，再想办法凑指标；「以补定占」要求先有补充耕地的能力，才安排占用耕地的规模。

同条第三款还加了一个联动机制：国务院自然资源主管部门应当建立新增建设占用农用地规模与存量建设用地使用效率相挂钩的用地制度；现有建设用地使用情况应当作为安排新增建设用地指标、耕地生态保护修复资金的重要依据。

翻译成实务语言：存量地用得越差，新增指标越难拿。 这对地方政府是硬约束，对企业则意味着「圈地不用」的代价会传导到下一个项目的用地上。

八、省级总量平衡与国家统筹

占补平衡在省域内是「项目平衡」，在省域层面是「总量平衡」。

《土地管理法》第三十二条第一款：省级政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。

《耕地保护和质量提升法》第十五条把这一机制进一步细化，并把「开垦」改为「补充」——补充的手段比开垦更宽，包含恢复、复垦、整治。

这两条合起来是「双保险」：项目层面要平衡，省级层面还要总量平衡。 一个项目占补做平了，不等于全省过关。

九、没落实会怎样

第一层，审批环节卡住。 农用地转用方案要重点说明补充耕地情况；补充耕地不落实，方案过不了。

第二层，督察问责。 《耕地保护和质量提升法》第六十一条：国家自然资源督察机构开展耕地保护督察，被督察地方落实督察意见不力、被责令限期整改的，限期整改期间暂停该地区农用地转用和土地征收的受理和审批。

「暂停受理和审批」是这一轮立法中最有牙齿的条款之一。 对一个正在推项目的地区来说，停批意味着全面停摆。这也是为什么地方政府在占补指标上从不含糊。

第三层，对责任人的处分。 第六十六条列举了应当给予警告直至开除处分的情形，其中第二项就是「在耕地占补平衡、高标准农田建设、耕地质量监测与评价、耕地生态保护修复工作中弄虚作假」。

第四层，弄虚作假的合同风险。 如果补充耕地由第三方以服务合同方式承担（例如土地整治、复垦服务），指标不合格会导致合同目的落空，双方围绕「验收标准」「产能达标」的争议会直接进入诉讼。

十、三条指标线的分工：占补、进出、增减挂钩

实务中最容易混淆的，是这三本账。它们都产出「耕地指标」，但来源和用途完全不同。

指标线起因补充或产出的对象主要依据
占补平衡耕地被建设用地占用补回同等数量质量的耕地耕地保护和质量提升法第二十八条
进出平衡耕地转为林地、草地、园地等其他农用地补回同等数量质量的耕地耕地保护和质量提升法第二十七条
增减挂钩农村建设用地复垦为耕地产出指标用于城镇建设土地管理法第四十二条、第三十条

三者的关系可以这样理解：

占补平衡是「还账」——先占了耕地，必须还上，还不上就缴钱由政府代还。

进出平衡是「换账」——耕地没变成建设用地，但在农业内部换了用途（种粮改种树、改挖塘），账面上耕地少了，同样要补。

增减挂钩是「腾账」——把农村闲置的建设用地（旧宅基地、废弃厂房）复垦成耕地，腾出来的指标拿到城镇去用。它的起点是建设用地，不是耕地。

三本账在指标上可以部分打通，但不能互相顶替。 尤其是增减挂钩产生的指标用于占补平衡这条路，必须符合国家关于增减挂钩节余指标调剂的规定，不能由地方自行约定。 实务中出现过「拿增减挂钩指标冲抵占补义务」被认定不合规的案例，根子就在把两本不同的账当成一本。

对企业来说，这意味着尽调时必须问清一句话：这个指标是哪一本账上来的？ 问清来源，才能判断它能不能用在这个项目上。

法条依据

法条依据
  • 《中华人民共和国土地管理法》第三十条国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。
  • 国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
  • 省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
  • 《中华人民共和国土地管理法》第三十二条省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。
  • 个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。
  • 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第八条国家实行占用耕地补偿制度。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内经依法批准占用耕地，以及在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目经依法批准占用耕地的，分别由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
  • 省、自治区、直辖市人民政府应当组织自然资源主管部门、农业农村主管部门对开垦的耕地进行验收，确保开垦的耕地落实到地块。划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理。占用耕地补充情况应当按照国家有关规定向社会公布。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第二十二条国家实行建设用地总量和强度控制，坚持“以补定占”，加强建设占用耕地管理。
  • 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，统筹安排新增和存量建设用地，优先使用低效存量建设用地，切实减少新增建设占用耕地。建设项目应当严格执行建设用地标准。
  • 国务院自然资源主管部门应当建立新增建设占用农用地规模与存量建设用地使用效率相挂钩的用地制度。现有建设用地使用情况应当作为安排新增建设用地指标、耕地生态保护修复资金的重要依据。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第二十八条国家实行占用耕地补偿制度，将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理；确需占用耕地的，应当补充与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，不得占多补少、占优补劣、占整补散。
  • 非农业建设占用耕地的，由占用耕地的单位负责补充耕地。没有条件补充或者补充的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于补充新的耕地；占用永久基本农田的，按照当地耕地开垦费最高标准的两倍缴纳。所需费用纳入建设项目用地成本。农村村民建住宅应当尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，不得占用永久基本农田；确需占用永久基本农田以外的耕地的，由县级人民政府落实补充耕地，不得向农村村民收取耕地开垦费。
  • 非农业建设以外占用耕地的，由县级人民政府按照国家有关规定统筹落实补充耕地。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第二十九条县级以上地方人民政府补充耕地应当坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，统筹考虑生态保护、水资源等因素，在国土空间规划确定的适宜补充耕地的区域内分类稳妥实施补充耕地。
  • 补充耕地应当将适宜恢复为优质耕地的林地、草地、园地等其他农用地以及盐碱地等未利用地、闲散地统筹作为来源。
  • 县级以上地方人民政府依法组织对闲散地和废弃地等进行整理，对损毁耕地进行复垦，有计划地组织开垦耕地。实施土地开发整理复垦，应当符合国土空间规划和生态环境保护的要求。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第三十条自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地。
  • 下列土地原则上不作为补充耕地来源：
  • （一）严重沙化土地、严重石漠化土地、二十五度以上坡地；
  • （二）河湖管理范围内的土地；
  • （三）重点国有林区、国有林场的林地、草地、湿地管理范围内的土地；
  • （四）法律、行政法规规定不作为补充耕地的其他土地。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第三十一条实施土地开发整理复垦等新增加的耕地符合规定的，可以依法用作补充耕地；质量不达标的，不得用于补充耕地。
  • 省、自治区、直辖市人民政府应当组织本级自然资源主管部门、农业农村主管部门对补充耕地进行认定、验收，并加强补充耕地产能等情况的跟踪评价。国务院自然资源主管部门会同国务院农业农村主管部门制定补充耕地验收的具体办法，并对省、自治区、直辖市补充耕地情况进行监督检查。
  • 县级以上地方人民政府应当将占用耕地补充情况向社会公布，接受社会监督。
  • 《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》第六十一条国家自然资源督察机构按照国务院授权开展耕地保护督察。被督察的地方应当落实整改主体责任，认真组织整改，并及时报告整改情况。国务院有关主管部门对地方整改情况进行指导和监督。被督察的地方落实耕地保护督察意见不力，国家自然资源督察机构责令限期整改的，限期整改期间，暂停该地区农用地转用和土地征收的受理和审批。
国家法律法规数据库 ↗

这组条文之间有一个容易被忽略的落差。 《土地管理法》第三十条说的是「占多少，垦多少」，落点在开垦；《耕地保护和质量提升法》第二十八条说的是「补充」，第二十九条更是明确「以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅」。从「垦」到「补」，一字之差，把恢复、复垦、整治都纳入了合法路径。

这个变化对实务有直接影响：过去只有新开荒才算指标，现在恢复撂荒的优质耕地、复垦废弃地也可以。 指标的来源宽了，但验收的标准严了——因为新法要求不仅看面积，还要跟踪评价产能。

与相邻概念的区别

与耕地进出平衡的区别。 占补平衡管的是耕地转为建设用地；进出平衡管的是耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。一个方向是「出农业」，一个方向是「农业内部换」。两者都要求「补」，但补充的对象与审批路径不同：占补看农用地转用审批，进出看耕地用途管制。

与永久基本农田保护的区别。 永久基本农田是一类被特别标注的耕地，占补平衡是占用耕地之后的补偿义务。前者管「哪些地最难占」，后者管「占了以后怎么还」。 占用永久基本农田要国务院批准再加两倍开垦费，是两套规则的叠加，不是同一套。

与耕地开垦费的区别。 开垦费是占补平衡的一种履行方式，不是制度本身。能补就补，补不了才缴费；缴了费不代表义务完成，钱要专款用于开垦新耕地，账要能对上。

与城乡建设用地增减挂钩的区别。 增减挂钩是把农村建设用地复垦为耕地产生的指标，用于城镇建设；占补平衡是占用耕地后的补偿义务。两者在指标上可以打通，但法律性质不同：前者是「先把地腾出来换指标」，后者是「先占地再还账」。混用这两个概念，会在指标合法性上出错。

与土地整治的区别。 土地整治是手段，占补平衡是目的之一。《土地管理法》第四十二条鼓励土地整理，对田、水、路、林、村综合整治；整治新增的耕地，可以作为占补平衡的来源。换句话说，整治是「造指标」的过程，占补是「用指标」的规则。

实操指引

一、企业侧：把占补成本算进项目预算

第一，先问「有没有指标」，再问「地价多少」。 很多项目卡在指标上而不是资金上。指标来源要落实到位、要能落图入库，不能只听口头承诺。

第二，核对三件事：亩数、等别、连片度。 对应「不得占多补少、占优补劣、占整补散」。要求对方提供验收文件与入库凭证，不提供就不要签约。

第三，把「指标不合格」写成违约情形。 在土地整治服务合同、指标转让合同中明确约定验收标准、产能达标要求与违约责任。指标交易的本质是合同，合同写不清，出事只能各打五十大板。

第四，永久基本农田要单独测算。 涉及占用永久基本农田的，先确认国务院批准路径是否可行，再按两倍最高标准测算开垦费。很多项目在这一步才发现在经济上不成立。

二、村集体与农户侧：三条不要交的钱

第一，村民建房不该交耕地开垦费。 法律明确由县级政府落实补充耕地，不得向农村村民收取耕地开垦费。遇到以「占补指标费」名义收费的，要求出示收费依据。

第二，不要签「空白补充协议」。 有的地方在征地时要求村集体签一份「补充耕地由村负责」的协议，这类约定把法定义务转移给集体，效力存疑，签之前应当明确责任主体。

第三，撂荒地不要一弃了之。 《耕地保护和质量提升法》第五十九条第三款规定，发包方对弃耕抛荒的应当督促承包方恢复耕种；弃耕抛荒连续两年以上的，在告知并公告后，可以组织代耕代种。地荒着，权利不一定保得住。

三、核查指标真伪：四个动作

动作一，查公布信息。 占用耕地补充情况应当向社会公布，先从公开渠道比对项目与地块。

动作二，查永久基本农田数据库。 补充耕地划入永久基本农田的，应当纳入国家永久基本农田数据库，入库才有对应。

动作三，现场看地块。 指标对应的地块是否真的在耕种、是否符合耕种条件，现场一看便知，纸面看不出来。

动作四，申请信息公开。 对验收结论、认定文件有疑问，可以申请信息公开或查阅相关审批材料。

四、争议解决：三个常见争点

争点一，「补充的耕地是否符合要求」。 这类争议的核心是验收标准，要区分「验收合格」与「产能达标」两个层次，前者是程序结论，后者是实质结论。

争点二，「指标能不能重复使用」。 同一块补充耕地被用于两个项目的，后一个项目的占补在法律上不成立，可能被认定为未落实占补。

争点三，「由政府统筹还是由用地人补充」。 这一条决定谁掏钱。非农业建设由用地人，非农业建设以外由县级政府统筹，界限写在第二十八条第二款、第三款。

常见问题

占一亩耕地，是不是补一亩就行？

数量上是一亩，但质量要相当。占了高产水田补贫瘠坡地，即使面积相等，也不符合「补充与所占用耕地的数量和质量相当的耕地」的要求。 新法还明确禁止「占优补劣」。

缴纳耕地开垦费以后，是不是就没责任了？

不是。缴费只是履行方式之一，钱必须专款用于补充新耕地。如果费用被截留、挪用，或者补充的耕地不合格，占补义务在法律上仍未完成，且相关责任人可能被处分。

农村村民建房要交耕地开垦费吗？

不要。法律明确由县级人民政府落实补充耕地，不得向农村村民收取耕地开垦费。这是法定的民生保护条款，遇到收费可以要求出示依据。

占用永久基本农田，缴费就能补平吗？

缴费只是成本的一部分。占用永久基本农田首先要经国务院批准，这是前置门槛；批准后还要按当地耕地开垦费最高标准的两倍缴纳。两道门槛都过，才谈得上合法占用。

补充耕地可以是林地吗？

不能直接拿林地充数。补充的必须是耕地。 但适宜恢复为优质耕地的林地、草地、园地，可以依法恢复为耕地后作为补充来源——先恢复、再计入，不是直接折算。

指标可以跨省买吗？

省域内可以调剂；跨省需要国务院批准的国家统筹。个别省份因后备资源严重匮乏，可以申请国家统筹，经批准后易地补充。未经批准跨省调剂指标，合法性存疑。

占补平衡与「进出平衡」是一回事吗？

不是。占补平衡对应「耕地转建设用地」，进出平衡对应「耕地转林地草地园地等其他农用地」。 方向不同、审批不同、补充要求也不同，不能互相顶账。

注意避坑

三点提示。 第一，本词条所述规则以《耕地保护和质量提升法》为核心，该法自 2027 年 1 月 1 日起施行；在此之前发生的占用行为，仍应适用行为时有效的《土地管理法》及其实施条例，新旧法适用要看行为时间，不能一律套用新法。 第二，耕地开垦费的具体标准由各省制定，差异很大，任何测算都必须以项目所在地现行标准为准，本词条不提供具体金额。第三，指标交易属于合同行为，法律风险集中在验收标准与产能达标，签约前应当要求对方提供验收与入库凭证，仅有口头承诺或会议纪要的，不宜作为付款依据。

法条核对日期：2026 年 10 月 28 日。 本词条所引《中华人民共和国土地管理法》条文，依 2019 年 8 月 26 日修正、2020 年 1 月 1 日施行的版本核对；《中华人民共和国土地管理法实施条例》条文，依 2021 年 7 月 2 日修订、2021 年 9 月 1 日施行的版本核对；《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》条文，依 2026 年 8 月 28 日第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过、自 2027 年 1 月 1 日起施行的版本核对。三部法律法规的条文序号与文字均与上述版本一致。

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