审计结果能不能当结算依据：那个「但合同另有约定」被删掉了

审计结果能不能作为结算依据，这个问题在实务里吵了十几年。

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2025 年，两份文件在同一处收紧：4 月 30 日公布的《中华人民共和国民营经济促进法》，5 月 20 日施行；3 月 17 日修订公布的《保障中小企业款项支付条例》，6 月 1 日施行。

条例这一改，改的是半句话。

2020 版第十一条写的是「不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外」。2025 版第十二条变成了「不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外」。

「但合同另有约定」这六个字，没了。

这六个字在实务里被用了很多年。发包人把「以审计结论为准」写进招标文件、写进合同专用条款，然后说：这是合同约定，你签了字，属于「另有约定」，不算强制。

2025 年之后，这条路还走不走得通，是本篇要讲清的事。

先看这几个要点

一、条文原文

二、四份文件，四个位阶

把这一组规则排开，先看谁管谁。

第一层是法律。《民营经济促进法》第六十七条，全国人大常委会通过，2025 年 5 月 20 日施行。它管的主体是「国家机关、事业单位、国有企业」，对象是「民营经济组织」的账款，落脚句是「除法律、行政法规另有规定外，不得强制要求以审计结果作为结算依据」。

第二层是行政法规。《保障中小企业款项支付条例》，国务院制定，2025 年 6 月 1 日施行的这一版。它管的主体多了「大型企业」，对象是「中小企业」的款项，第十二条管审计，第十四条管拖延的借口，第十七条管利息。

第三层是司法解释。《建设工程施工合同司法解释（一）》，2021 年 1 月 1 日施行。第十九条讲「计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算」，第二十一条讲「逾期不答复视为认可」。

第四层不是法源，但分量很重。全国人大常委会法工委 2017 年 6 月 5 日的复函（法工备函〔2017〕22 号），答复中国建筑业协会的审查建议，结论是：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据的规定，以及要求在招标文件载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，「限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正」。

这四层的关系，决定了一件事：审计条款的效力不是靠一个条文判的，是靠一条链子推的。法律说不得强制，行政法规把例外的口子收窄，司法解释给了一个反向的推定（逾期不答复视为认可），法工委的意见把「立法强制」这条路彻底堵死。

链子的每一环都要用上，只引一条，说服力不够。

三、2020 版那半句「但合同另有约定」

先看被删掉的东西，才知道删的是什么。

2020 版第十一条：「机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。」

这半句话的逻辑是：强制不行，自愿可以。

立法者的假定很朴素——如果双方真的是自愿约定以审计结论为准，法律没必要管。合同自由嘛。

问题出在「自愿」这两个字怎么证明。

工程领域的现实是：招标文件是发包人单方拟的，合同专用条款是发包人提供的格式文本，投标人在评标环节没有谈判空间，中标后再谈条款，等于放弃中标。这种情况下写进去的「以审计结论为准」，是自愿还是强制？

2020 版没有回答这个问题。它只留了一个口子，然后把判断权交给法院。实务中形成的做法大致是：看条款的来源、看有没有谈判记录、看有没有对价。

• 如果审计条款出现在招标文件里，投标人只能接受，一般认定不具备自愿基础；
• 如果出现在合同专用条款里且是发包人提供的格式文本，承包人能举证曾提出异议而未被采纳的，同样难以认定自愿；
• 如果双方在补充协议里单独约定，且承包人因此获得了价格上浮、工期顺延或者其他对价，自愿的基础就比较扎实。

这个三分法不是法定标准，是实务经验的归纳，但它解释了一件事：2020 版那半句话，实际上把举证责任压在了承包人身上——承包人要先证明自己不是自愿的，才能绕开这个例外。

四、2025 版把口子收窄到哪

2025 版第十二条：「机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，法律、行政法规另有规定的除外。」

「合同另有约定」被删掉，只留「法律、行政法规另有规定」。

这一改的含义，要从两个方向读。

第一个方向：合同不再是「例外」的来源。 例外只能是法律、行政法规。也就是说，当事人约定的审计条款，不能靠「我是例外」来自证正当。它要接受另一重检验——它是不是「强制要求」的一种形式。

第二个方向：条文本身没有说「约定无效」。 这是最容易读错的地方。第十二条禁的行为是「强制要求」，不是「约定」。一份真正自愿、有对价、经过实质谈判的审计条款，在文义上仍然可以成立。

两句话合起来，结论是：举证责任翻了个面。

2020 版下，发包人只要举出合同条款，就说「这是约定，不是强制」，球踢给承包人。

2025 版下，发包人举出合同条款，只证明「有这么个条款」；要证明「不是强制」，还得证明谈判过程、对价安排、承包人有拒绝的可能。球留在了发包人这边。

这个翻转在诉讼里的具体表现是：审理审计条款效力的争点，从「有没有约定」变成了「约定是怎么形成的」。

五、第六十七条的第二句，限定语藏在中间

《民营经济促进法》第六十七条第一句很长，中间有一个容易被跳过的限定语：

「不得以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款」。

「在合同未作约定情况下」这七个字，位置很关键。

如果它修饰后面三项，那读法是：人员变更、内部付款流程，无论合同有没有约定都不能当理由；而「等待竣工验收批复、决算审计」，只有在合同没约定的时候才不能当理由。

如果它修饰全部四项，那读法是：只要有合同约定，四项理由都能用。

哪一种读法对？

从条文结构看，七个字紧挨着「以等待竣工验收批复、决算审计等为由」，中间用「或者」与前两项隔开，「或者」前面的两项各自独立成项，后面跟的是一个新的介词结构。按汉语的常规读法，它修饰的是紧邻的那一项。

从体系看，这个读法与第十二条一致：审计作为付款条件可以约定，作为结算依据不能强制。第六十七条第一句管的是「拒绝或者拖延支付」的理由，属于履行期限问题；第二句管的是「结算依据」，属于价款确定问题。两句各管一段，中间不打架。

这个区分在实务里非常要紧，因为它决定了两个完全不同的争点：

把这两件事混在一起谈，是最常见的错误。当事人一方说「合同约定了审计」，另一方说「审计不能作结算依据」，两句话说的根本不是同一个问题。

六、法工委 2017 年那封复函说了什么

这封复函在实务中被引用得很多，但经常被引偏。

复函的缘起是：中国建筑业协会 2015 年提出审查建议，认为一些地方性法规规定「以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据」，不妥。法工委梳理了有关审计的地方性法规，征求了全国人大财经委、预工委、国务院法制办、财政部、住建部、审计署、国资委、最高人民法院等单位的意见，还赴地方调研。

结论两句话：

第一，地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据的，超越地方立法权限，应当纠正。

第二，地方性法规中规定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的，同样超越地方立法权限，应当纠正。

第二句是重点。它说的不是「合同不能约定」，而是「地方性法规不能要求合同这么约定」。

这两者的差别很大。地方性法规要求约定，等于用立法权替当事人做了决定，把民事权利的内容改写了，这才是越权。至于当事人自己在合同里约定，那是合同自由的范围，法工委没有否定。

所以复函的正确用法是：当对方援引地方性法规、地方政府规章或者规范性文件，主张「本地规定必须以审计结论结算」时，用它来打掉这个依据。它不能直接用来否定合同条款。

这一点在 2025 年之后更需要分清。条例第十二条删掉了「合同另有约定」，很多人以为合同审计条款就此一律无效，其实条文禁的仍然是「强制」。复函打掉的是立法强制，条例收紧的是合同这条退路，两者配合起来，才把「强制」的几种形态围住了：

• 立法强制：地方性法规、规章规定必须审计结算——复函打掉；
• 缔约强制：招标文件、格式条款单方写入——条例第十二条收紧，落到「强制」认定；
• 履行强制：以审代拖、久审不结——第六十七条第一句、条例第十四条管。

七、「强制」与「自愿」的分界线

既然禁的是「强制」，认定标准就成了全案的胜负手。

实务中可以从五个维度看。

一看条款来源。 招标文件、发包人提供的格式合同文本，属于单方拟定；补充协议、专门协商条款，属于双方议定。前者认定为强制的可能性高。

二看谈判空间。 有没有投标疑问澄清记录、有没有条款修改痕迹、有没有承包人提出异议的书面材料。有异议记录而未被采纳的，倾向认定强制。

三看对价。 承包人在接受审计条款的同时，有没有拿到价格上浮、工期放宽、预付款比例提高、质保金比例下调之类的利益。有对价的，自愿的基础更实。

四看审计的可控性。 审计启动时间、审计期限、审计结论的送达方式，合同有没有约定；约定得越模糊，越接近「以审代拖」。

五看实际履行。 工程交付后多久送审、送审后多久出结论、有没有反复退审、有没有以审计为由拒收结算资料。这些是履行行为，比条款文字更能说明问题。

这五个维度不是并列打分，而是指向同一个判断：承包人当时有没有说「不」的可能。没有可能，就是强制。

八、法院处理这类争议的三条路径

同样是审计条款，法院的处理路径并不相同，取决于争点落在哪。

路径一：尊重约定，按约定结算。 依据是民法典第五百零九条和建工解释第十九条——计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算。审计条款如果被认定为有效的计价方法约定，就按它走。这条路径的前提是条款有效，所以它只适用于自愿基础扎实的情形。

路径二：认定条款不成立或者不生效，回到合同价或者鉴定价。 常见情形是：审计条款只出现在招标文件而未进入合同；或者只出现在会议纪要、往来函件，没有形成合同条款；或者约定内容不确定（「以审计部门最终审定为准」但没写审计主体、期限、程序），无法履行。这时按合同约定的计价方式结算，约定不明的申请造价鉴定。

路径三：条款有效，但发包人不能以此无限期拖延。 这是最常见的处理。法院认可审计条款的效力，同时认为审计义务的履行有合理期限，发包人长期不启动审计、或者审计完成后不确认结算的，视为付款条件已经成就。建工解释第二十一条在这里发挥作用：约定了「收到结算文件逾期不答复视为认可」的，直接按送审价结算。

三条路径对应三组举证责任：

第三行是实务中打得最多的。原因很简单：前两条路都要先解决条款效力，程序长、结果不确定；第三条路绕开效力之争，直接打「条件成就」，胜诉路径更短。

九、施工方的四个动作

动作一：签约阶段，把审计条款改写成有期限的条款。

不要只说「不同意审计」，对方不会接受。改成这样：「双方应在工程竣工验收合格之日起 30 日内完成结算核对；发包人自收到承包人结算文件之日起 60 日内未完成审计或者未提出书面异议的，视为认可承包人送审的结算金额。」

这一句同时做了三件事：给审计设了期限、设了逾期后果、把建工解释第二十一条的推定写进了合同。

动作二：履约阶段，把结算文件送成「可证明已送达」。

送审价能不能被认定，取决于能不能证明「我送了、你收了、你没答复」。做法是：纸质件 EMS 寄送并在详情单上写明文件名称，同时向合同约定的邮箱、项目管理平台各发一份，保留发送记录。工程资料移交单要有对方签收。

动作三：审计阶段，书面催告，不口头催。

催告函要写清三件事：结算文件已于何时提交、合同约定的审计期限、逾期未答复的法律后果。每 30 日一次，形成链条。这既是中断诉讼时效的证据，也是「发包人怠于履行审计义务」的证据。

动作四：诉讼阶段，诉请拆开写。

价款本金一项；逾期付款利息一项，起算点按建工解释第二十七条确定（已交付的为交付之日，未交付的为提交竣工结算文件之日，都未成就的为起诉之日），标准按条例第十七条主张（有约定从约定但不低于 1 年期 LPR，无约定按日万分之五）；如合同有「逾期不答复视为认可」条款，另加一项请求确认按送审价结算。

利息按日万分之五是什么概念？0.05% × 365 = 18.25% 年化。这个标准远高于同期贷款市场报价利率，是条例给的一把硬尺子。

十、建设单位的三个改法

改法一：把「结算依据」和「付款时点」分开写。

不要写「工程价款以审计机关审计结论为准」。改写为：「工程价款以双方确认的结算书为准；双方未能确认的，按合同约定的计价方式确定。发包人内部审计、财政评审不影响本条结算的进行。」

审计照做，但审计结论只在内部监督层面使用，不作为改写合同价款的依据。这样既不放弃监督，也不触碰第十二条。

改法二：确需以审计结论作为付款前提的，把程序写实。

如果项目资金确实依赖财政评审，把流程写清楚：审计启动时间、审计机构、审计期限、延期情形、结论送达方式、结论异议的处理。写实的条款才有履行可能，也才经得起「以审代拖」的质疑。

改法三：把预算和合同价款对齐。

条例第九条要求政府采购项目严格按照批准的预算执行，第六十九条要求县级以上地方政府加强账款支付保障、强化预算管理。合同价款超过预算、或者预算未落实到位的项目，付款拖延往往不是审计造成的，是钱没到位。这个问题靠改条款解决不了，只能在立项和预算环节解决。

十一、边界与不适用

第一，本篇讨论的是机关、事业单位、国有企业、大型企业向民营经济组织、中小企业采购货物、工程、服务的场景。中小企业之间的欠款、自然人之间的欠款，不适用这两份文件。

第二，条例的适用以债权人属于中小企业为前提。是不是中小企业，按国务院批准的中小企业划分标准确定，实务中要举证从业人员、营业收入、资产总额。主体身份不成立，整部条例都用不上，只能回到民法典。

第三，审计条款无效，不等于价款立即到期。条款被否定后，付款期限要另行确定，法院会结合行业规范、交易习惯合理确定，并据此计算利息起算点。这一点在法释〔2024〕11 号批复里写得很清楚。

第四，审计结论在法定情形下仍可作为结算依据。第十二条留了「法律、行政法规另有规定的除外」的口子，具体项目要核有没有这样的规定。

第五，本篇不涉及工程质量、工期违约、工程款优先受偿权。质量不合格的结算，按建工解释第十九条第三款转致民法典第五百七十七条处理。

第六，本篇不涉及审计机关对被审计单位的审计处理处罚。那是行政监督关系，与民事结算是两条线。

第七，本篇不涉及破产程序中的债权申报与清偿顺序。债务人进入破产的，欠款按企业破产法申报，逾期利息的计算规则另有规定。

第八，本篇所引条文以现行有效版本为准。案例事实与裁判观点需结合具体证据认定，本文不构成正式法律意见。

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本文所引条文以《中华人民共和国民营经济促进法》（2025 年 4 月 30 日公布，自 2025 年 5 月 20 日起施行）、《保障中小企业款项支付条例》（2025 年 3 月 17 日修订公布，自 2025 年 6 月 1 日起施行）、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（自 2021 年 1 月 1 日起施行）、《中华人民共和国民法典》为准。2020 年版《保障中小企业款项支付条例》仅作新旧对照使用。个案中审计条款的效力、付款条件的成就、利息的起算，需结合合同文本、缔约过程与履行证据认定，本文不构成正式法律意见。

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