参考案例唐某洲诉海南省食品安全委员会办公室、海南省人民政府行政奖励及行政复议案

一、案情速览

他举报一家超市卖过了保质期的盐焗鸡翅，执法部门查实，罚没五万零九块五。按部里的奖励办法，他拿两千零八块三毛八；按省里的办法，他能拿七千五百零一块四毛三。差五千五百零一块零五。

为了这五千五百块，他打了四年官司：行政复议、一审、二审，一直申诉到最高人民法院。三级法院都说奖励数额没算错，但又都认定复议决定违法。

判决把话说得很细：部里的办法和省里的办法不是上下位关系，谁也压不住谁；之所以按部里的算，是因为省里那份文件第一条写明，它是依据部里的办法制定的。制定依据与被制定规范不一致时，按依据走。

二、裁判要点提炼

国务院部门制定的行政规范性文件与地方政府制定的行政规范性文件，不属于上位法与下位法的关系。二者对同一事项规定不一致，且地方文件以部门文件为制定依据的，应当优先适用部门文件的相应条款。

行政相对人主张适用旧规范以保护信赖利益，须同时具备信赖基础、信赖行为、信赖利益值得保护三项要件。相对人此前多次依新规范获得同种类授益的，不构成对新规范的稳定信赖。

三、赵律师点评

两千零八块三毛八

2018 年 10 月 29 日，唐某洲走进原三亚市食品药品监督管理局，举报一家超市经营超过保质期的食品。

执法部门查了，查实了。那家超市卖的「协成牌盐焗鸡翅」确实过了保质期。2019 年 1 月 3 日，局里作出行政处罚决定，罚没款五万零九块五。

按举报奖励的规矩，罚没款到位，举报人可以按比例拿奖励。2019 年 1 月 17 日，局里向海南省食品安全委员会办公室提出建议：按原国家食品药品监督管理总局和财政部公布的《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条、第十条第一款第一项，认定唐某洲的举报为一级，奖励两千零八块三毛八。

这个数字是罚没款的百分之四。五万零九块五乘以百分之四，正好两千零八块三毛八。

2019 年 4 月 28 日，省食安办作出奖励通知，认定他举报有功，奖励两千零八块三毛八。他 5 月 28 日收到，6 月 28 日向海南省政府申请行政复议。

省里还有另一份文件。海南省人民政府办公厅 2015 年印发的《海南省食品药品安全有奖举报实施办法（试行）》，按这份文件的标准算，同一笔罚没款对应的奖励是七千五百零一块四毛三。

两份文件，差五千五百零一块零五。

复议机关 7 月 1 日受理，10 月 22 日作出维持决定，10 月 24 日送达。

他不服，起诉。2020 年 11 月 18 日，海口市中级人民法院作出一审判决：确认那份行政复议决定违法，驳回他的其他诉讼请求。

一审判决里有一句很别扭的组合：确认违法，但不撤销，也不改数额。

他上诉。2021 年 3 月 24 日，海南省高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判。他又向最高人民法院申请再审。2022 年 3 月 22 日，最高人民法院裁定驳回再审申请。

四年，三级法院，为的是五千五百零一块零五。

这个数字听起来像个笑话。但把它拆开看，会发现它牵出的是行政法上最不好处理的一类问题：同一个机关系统里，两份都有效、都在执行的文件，对同一件事给了两个答案，办事的人该拿哪一份。

一份是部里的，一份是省里的，谁说了算

先要把两份东西的性质说清楚。

部里那份，是国家食品药品监督管理总局和财政部制定的《食品药品违法行为举报奖励办法》。省里那份，是海南省人民政府办公厅印发的《海南省食品药品安全有奖举报实施办法（试行）》。

这两份都不是法律，不是行政法规，也不是部门规章或地方政府规章。判决把它们定性为「行政规范性文件」——俗称红头文件。

这个定性很关键。因为如果是部门规章和地方政府规章打架，有现成的规则可用：立法法里写着，部门规章与地方政府规章具有同等效力，在各自权限范围内施行；两者对同一事项规定不一致的，由国务院裁决。

但规范性文件没有这套规则。判决说得很直接：二者之间非上位法与下位法关系，对于规定不一致时如何确定位阶与选择适用，现行法律并无明确规定。

法律没规定，就得找方法。判决找了三层。

第一层，借用规章冲突的处理思路。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》里，列了部门规章与地方政府规章不一致时的五种适用情形：法律或行政法规授权部门规章作实施性规定的，部门规章优先；尚未制定法律、行政法规的，部门规章对中央宏观调控事项、全国统一市场规则等作出的规定优先；地方政府规章根据授权、结合本区域实际作出的具体规定优先；地方政府规章对属于本行政区域具体行政管理事项的规定优先；以及其他可以直接适用的情形。

这五种情形没有一条能直接套到本案上，但方向是清楚的：看这件事该由谁管、管到什么层面。

第二层，也是本案真正的解法：不看位阶，看制定依据。

判决翻到省里那份文件的第一条，看它写的是什么。省办法第一条列明的制定依据，就是总局的办法。这就把两份文件的关系定死了：总局办法是省办法的制定依据，省办法是总局办法的实施性规定。

判决用了一串类比来描述这种关系：类似于立法性规范与解释性规范、创制性规范与实施性规范、高级规范与次级规范。

由此得出一条规则，这句话值得抄下来：

在省办法与部办法不抵触或者不存在不一致情形时，应当优先按照就近适用原则选择适用省办法；而在两者相应条款存在不一致时，则应优先适用作为制定依据的部办法的相应条款。

也就是说，平时用省里的，因为省里的更贴近本地；一旦省里的和部里的对不上，用部里的，因为部里那份是源头。

第三层，补强。判决还讲了两点。

一是后法优先的精神。省里那份文件依据的 2013 年办法，已经被 2017 年的新办法取代。新办法放宽了奖励条件、提高了最低奖励标准，本身就是为因应变化了的社会实际。而省里那份文件在规定奖励标准时，依据的已经是废掉的旧文件，它的相应条款「已经失去了原有立法性规范、创制性规范作为依据，存在合法性瑕疵」。

二是全国统一性。食品药品监督管理及投诉举报需要在全国范围内统一标准，中央统一事项的属性比地方管理事项的属性更强。总局和财政部是这个领域的归口管理与指导部门，有权在被授权领域制定创制性规范，其制定的奖励办法「即为该领域的最高位阶的实施性规定」。

三层走完，结论就出来了：按部里的办法给，两千零八块三毛八，没错。

这里有个容易被忽略的点。判决没有说省里那份文件无效。它说的是：省里那份文件在过渡期内、在与部里文件不一致的条款上，让位。

无效和让位是两回事。无效是从头到尾不算数；让位是这一刻不用它。省里那份文件的其他条款，照旧有效。

那封没有对外公开的复函

还有一个细节，判决写得很不客气。

2017 年 11 月 4 日，海南省财政厅作了一份《关于对征求食品药品安全违法行为举报奖励办法适用问题意见的复函》，明确在修订本省实施办法之前，统一执行部里的办法。

这份复函，是省食安办根据省政府办公厅的要求征询相关业务厅局意见后拿到的。它解决了过渡期里「到底按哪份执行」这个实际问题。

但判决指出：该复函未由有权机关对外正式公开与发布，有违依法行政要求。

这句话是批评。一份决定全省举报奖励标准的文件，只在一个系统内部流转，老百姓看不到，举报人更看不到——你按什么标准给我钱，我连依据都查不到。

批评完了，判决又把它接住了：鉴于该文件 2017 年 11 月 4 日后已经在全省得以实施，并在海南省行政执法中形成较为稳定的行政惯例；在不违反上位法规定也不会造成显失公正情形时，人民法院对行政执法机关形成的法律适用方面的行政惯例，应当予以尊重，不宜以司法判断代替行政判断甚至否定行政惯例。

这段话的分量在最后半句：不宜以司法判断代替行政判断。

法院不是不能管，是要分层管。法律问题归法院，专业判断和行政管理习惯归行政机关。这份复函公开程序上有毛病，但它解决的是一个真实存在的问题，而且全省都这么执行了两年，形成了稳定惯例，法院就不去推翻它。

这就解释了一审那个别扭的组合：确认违法，但不撤销。

一审确认的是复议决定违法。判决书没有明说违法点在哪里，本文只能从时间线上看：复议机关 2019 年 7 月 1 日受理，10 月 22 日作出决定。按行政复议法的规定，复议机关应当自受理之日起六十日内作出决定，情况复杂需要延长的，经批准可以延长，但延长期限最多不超过三十日。三个月零二十一天，已经超出了九十天的上限。

这是本文的推断，判决未明言。但「确认违法、不撤销」这个处理方式，在行政诉讼法上是有明确出处的：行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。

也就是说：程序上你确实做错了，但结果上我没法因为你程序做错就改数额。

这个处理方式对当事人的意义，可能比看上去小。确认违法不产生给付效果，他要的那五千五百块，一分也没拿到。

他说他一直按老办法想事情

唐某洲的第二个主张是信赖利益保护。他的逻辑是：省里那份文件一直有效、一直没废止，我举报的时候当然按它算，你不能事后换一份文件把我的心算打掉。

判决承认这个逻辑的前半段：在该省办法未被废止的情况下，普通的相对人对适用该办法获得奖励存在合理预期。

但接下来用了三个要件把它拆掉了。

行政奖励是行政机关实施的授益性行政行为。新法与旧法、后法与前法变动后，相对人主张适用旧法、前法以保护信赖利益的，必须同时具备三个要件：一是存在信赖基础，二是相对人实施了信赖行为，三是相对人所形成的信赖利益值得保护。

三个要件，缺一不可。

本案卡在第一个：信赖基础。

判决查明的事实是：唐某洲在部里办法实施后获得的多次奖励，都是依据部里办法而非省里办法。也就是说，他此前拿到手的钱，一直是按部里那份算的。他从来没有按省里那份拿到过一次奖励。

所以判决说：唐某洲对必须适用省里办法获得奖励并未形成稳定的信赖基础，进而其主张存在值得保护的信赖利益，缺乏事实与法律依据。

这一段的说理方式，值得琢磨。

它不是抽象地说「你应当知道新办法」，而是用当事人自己的经历来反驳他：你说你信的是这份，可你之前几次都是按那份领的钱，而且你当时没意见。

这是一个很高明的落点。信赖利益保护的核心是「稳定性」——你得先有一个稳定的预期，法律才保护它。如果他此前每一次都按省里办法主张过、抗争过，那预期就是稳定的；可他每次都按部里办法领了，这个预期就不成立。

反过来推一层：如果他此前从未申请过举报奖励，这是第一次，第一次就撞上过渡期，结论会不会不同？判决没有回答这个问题。本文只能说，按三要件的表述，一个从未领过奖励的普通举报人，对「省里那份文件有效」的预期可能更干净，更难被推翻。

这是本案留给后面的一个口子，判决没有关上，也没有打开。

为什么不能一案一算

第三个主张最见功力。唐某洲说：既然有「从新兼有利」的原则，那新旧两份文件，哪份对我有利就用哪份，这一笔该按省里那份，给我七千五百零一块四毛三。

「从新兼有利」确实是行政法适用的基本原则之一：新旧实体法对当事人权益保障不一致时，原则上按新法执行，但旧法对相对人更为有利的除外。

问题在于，什么叫「更为有利」。

判决算了一笔很细的账。

就在作出本案这份奖励通知的同一天，省食安办对唐某洲还作出了另外三份奖励通知。把这三份放在一起比：适用部里办法比适用省里办法，唐某洲实际多得四千二百四十八块四毛二。

可是单看本案这一份：适用部里办法比适用省里办法，他少得五千五百零一块零五。

一边多四千二，一边少五千五。合起来差不多打平。

他在这三起奖励中都认可适用部里办法，只在这一起要求适用省里办法。

判决对此的定性很直接：实则是请求行政机关结合其不同个案举报先分别依据两份文件计算其可能获得的奖励金额多少，然后再选择奖励金额较多的规范性文件作为执法依据。

这句话把请求的性质点破了：不是要求适用某一份文件，是要求一份一份地挑。

判决接着论证为什么不能这么办。

第一，比对的方法本身就不确定。判决拿刑法来类比：「从新兼有利」会遇到和刑法「从旧兼从轻」一样的问题——是按法定刑的轻重比，还是按处断刑的轻重比？两种比法，结论可能不同。行政机关面对的是各种各样的处分，除了罚款金额可以量化，其他处分有利还是不利，判断标准更难统一。

第二，行政执法的特性。行政执法强调统一、高效、便捷与公平。要求行政机关分别适用不同法律规范计算后，再选择适用对相对人有利的那一份，可能严重影响这四个字。刑事审判一个案子可以慢慢比，行政执法一天要处理几百件。

第三，也是最麻烦的一点：本案的两份文件还不是同一个机关制定的。部门与地方，各自的政策目标不同，谁更有利这件事，更说不清。

由此得出一条界限：

行政机关在按照「从新兼有利原则」选择适用法律规范时，只要不存在选择性执法、不损害当事人重大权益、不存在明显不公正等情形，人民法院应予尊重。

三个否定条件，就是三条红线。不是「一律不准挑有利的」，而是「挑可以，但不能变成选择性执法、不能损害重大权益、不能明显不公正」。

本案三条都没踩，所以法院尊重了行政机关的选择。

这个论证方式的深层含义是：法的适用要按类别、按规则来，不能按个案、按人算。如果允许每个人都挑对自己有利的那一份，看上去是照顾了个人，实际上是把「同一件事同等对待」这个根基拆掉了——因为下一个人会挑另一份，两个人做同样的事，拿不一样的钱。

唐某洲这一案，输在这一点上：他要的不是公平，是优惠。

这个案子给举报人的启示，不在法律层面，在操作层面。

第一，奖励标准看现行有效的那一份，不是你听说过的那个数。举报奖励的地方规定常常滞后于部门规定，尤其是垂直管理的领域——药品、食品、海关、税务。举报前花十分钟查一下现行文件，比事后打四年官司省力。

第二，过渡期里先问一句。如果你所在的地方正处在「上级文件换了、本地文件没改」的阶段，举报时可以直接向受理机关书面询问现在执行哪一份，要求书面答复。这句话的用处不在于改变结果，而在于万一将来争议，你手里有一份「机关当时是这么告诉我的」的证据。

第三，金额小也可以争，但要先算成本。这个案子争的是五千五百块，走完了复议、一审、二审、再审四个程序，耗时四年。钱上的账怎么算都不划算；但如果争的是一个规则——比如「以后这个领域到底按哪份文件执行」——那这笔账要另算。

还有一层，是这个案子悄悄确认下来的：确认违法，不等于能拿到钱。程序上机关做错了，法院可以判确认违法，但不撤销、不给付。当事人拿到一纸「你违法了」的判决，实际利益可能一分没有。这一点，起诉前要有心理准备。

最后说一句判决里最耐人寻味的地方。

它一边批评那封复函没有公开、有违依法行政要求，一边又尊重了依据这封复函形成的行政惯例。这两句话放在一份判决里，其实是在给所有行政机关提一个醒：程序上的欠账，可以靠时间去补；但补不回来的那部分，法院会写进判决书里。