参考案例某公司诉某合作社等合资、合作开发房地产合同纠纷案

一、案情速览

一家公司与一个合作社合作开发城中村改造项目，合作社出地，公司建设。合同里合作社承诺：保证项目享受政府文件规定的城中村改造优惠政策，否则增加的费用由合作社承担。

2018 年公司通过招拍挂拿到地，缴了六亿二千多万元土地出让金。按签约时的政策，只有百分之三要上缴，其余扣除成本后返还村集体；但项目进行中政策收紧了，五项基金据实计提，能返的钱大幅缩水。

双方为一笔两亿一千八百多万元的差额打到最后。公司说该全返，合作社说土地出让金依规不能返还。最高法认定这笔钱本质是政策返还、不是出让金，但对差额的分担，因为谁也证明不了是对方的原因，酌定各担一半。

二、裁判要点提炼

合作开发合同约定由一方保证项目享受某项优惠政策、否则增加的费用由其承担，但对优惠的具体项目、幅度、比例均无明确约定的，该条不构成对成本增加的全部承担承诺。

合作开发中增加的成本，双方均无法证明完全系对方原因所致的，应当各自承担相应的后果；法院可以结合实际，酌定分担比例。

三、赵律师点评

六亿二的土地出让金，说好返三成五

先看合作是怎么搭起来的。

2009 年，一家公司与一个合作社签了《合作开发合同》。2010 年又签了补充协议。

合作方式很简单：合作社提供土地使用权，公司出钱建设。

依据是当地市政府的两个文件，一个是九号文件，一个是二十五号文件。这两个文件规定的是城中村改造的政策框架。

合同里有一句承诺，写得很重：合作社承诺保证项目以「生活安置用地」享受政府文件规定的城中村改造优惠政策，否则增加的费用由合作社承担。

这句话，是后来所有争议的源头。

2018 年，公司按合同约定，通过招拍挂程序取得了案涉土地的使用权，并开始建设。

招拍挂这个环节，是绕不过去的。土地要上市交易，必须走公开程序，谁竞得谁付钱。公司缴了土地出让金，六亿二千一百六十七万零三百五十元。

钱交上去之后，按政策要往回返一部分。

返多少？这就要看政策了。

签约时的政策是这样的：办理土地使用权出让时，按土地实际拍卖价格的百分之三向市政府交纳土地出让金，其余部分扣除必要的土地储备成本后，返还村集体。

按这个算法，六亿二的土地出让金，只有百分之三——大约一千八百多万——是真金白银交上去的，剩下的绝大部分会返回来。

这也是公司愿意垫这笔钱的原因：钱只是过一下手，实际成本远低于六亿二。

但事情没有按这个剧本走。

项目开发过程中，当地的旧村改造优惠政策在不断变化，优惠的范围和幅度呈收紧趋势。过渡期届满之后，土地出让时一律据实计提「五项基金」。

所谓五项基金，是土地出让收入里要计提的几项专项资金，包括农业土地开发资金、保障性安居工程资金、教育资金、农田水利建设资金等等。这几项一计提，能返的钱就少了。

结果是：管委会按征收五项基金的方式，提取的土地出让金比例约为百分之三十五。

再往后，管委会返还合作社三亿零三百八十九万元，合作社把这笔钱转给了公司。

剩下的部分，管委会不再返还。这里面包括几笔：应缴纳的报建费七十九万二千二百六十八元，可以在返还土地出让金时扣减；在管委会处暂扣的保证金两千七百一十七万四千一百三十八元六角，办证后返还；项目贷款分摊本息六千九百五十九万九千零四十元，在房屋分配时核算。

真正有争议的，是剩余的两亿一千八百二十一万四千九百零三元四角。

公司认为这笔钱该返。合作社认为不该返。

于是打到了最高人民法院。

「优惠政策」这四个字，谁说了算

这个案子的核心，是一个解释问题：合同里那句「保证享受优惠政策，否则增加的费用由合作社承担」，到底承诺了什么。

公司的理解是：我签合同的时候，算过账。按当时的政策，六亿二的土地出让金，实际只承担百分之三，其余返还。现在只返了一部分，多出来的成本，按合同该你承担。

合作社的理解是：我承诺的是「保证这个项目属于城中村改造项目、能享受优惠政策」，不是「保证你能拿到多少返还款」。政策是政府定的，我保证不了政策。

两种理解，哪一种对？

最高法的答案是：都不完全对，但更接近后者。

判决书的表述是：双方关于优惠政策的具体内容缺乏明确约定，引以为据的两个政府文件规定得较为原则，加之当地旧村改造优惠政策在项目开发过程中发生变化等诸多因素，导致纠纷。

这段话里有三层意思。

第一层，合同没写清楚。

「优惠政策」是一个筐。里面装什么？是税收减免，是规费缓交，是土地出让金返还，还是配套费减免？每一项的幅度是多少？比例怎么算？触发条件是什么？

合同一个都没写。

第二层，政府文件也没写清楚。

合同引用的两个文件，「规定得较为原则」。什么叫原则？就是只讲方向，不讲细节；只说「给予优惠」，不说「优惠多少」。

第三层，政策本身在变。

从 2009 年签约，到 2018 年拿地，中间隔了九年。九年里，优惠政策「范围和幅度呈收紧趋势」。这不是谁违约，是外部环境变了。

三层叠加，导致这个承诺变成了一个空心的承诺：它有一个很大的外壳（保证享受优惠、否则我承担），里面却没有具体的约定。

空心的承诺，在履行顺利的时候不会出问题。一旦政策变了，它就变成一句话：你当初到底答应了我什么？

这个问题，谁也答不上来。因为当初谁也没想过要答。

这就是「约定不明」的典型样子。

它和「约定无效」不一样。约定无效是条款违法，法院直接否定它的效力。约定不明是条款有效，但内容不清楚，法院要替双方把它补清楚。

补的方式，是解释。解释的依据是：合同的目的、有关条款、交易习惯、诚实信用原则。

本案的解释结果是：合作社的承诺，是一个「促成义务」，不是一个「兜底担保」。

意思是：它答应用自己的身份、资源、配合，去帮这个项目争取政策优惠；但它没有答应「不管政策怎么变，差额我全包」。

这个解释，从合同文本上能找到支撑：合同写的是「保证项目以生活安置用地享受优惠政策」，主语是「项目」，不是「金额」。

如果它想承诺金额，就该写「保证返还款不低于多少」。

它没这么写。

「土地出让金不能返还」这条抗辩，为什么没成

合作社还有一条抗辩，走的是另一条路：土地出让金是依规不能返还的，所以公司要这笔钱，没有法律依据。

这条抗辩，指向的是国家层面的规定：土地出让收入要全额纳入预算管理，任何单位和个人不得减免、返还。

如果公司要的真是「返还土地出让金」，这条抗辩就成立了。

但最高法没有这么看。

判决书的表述是：某公司虽然在用语上使用返还土地出让金的表述，但实际指向的是因享受优惠政策发生返还的款项，内容并不违反当地政策，也符合双方签订合同时的真实意愿。

这几句话，做了一个「名与实」的区分。

名义上，公司说的是「返还土地出让金」。

实质上，它要的是「按优惠政策应当返还给村集体的那部分钱」。

这两个东西，来源不同。

土地出让金，是政府收取的土地价款，进了国库，纳入预算。这笔钱确实不能随便返还给谁。

而优惠政策返还，是另一回事：它是地方政府为了推动城中村改造，在土地出让收入里安排的一块资金，按政策规定返还给村集体，用于覆盖改造成本。

前者是「财政收入的减免」，后者是「支出的安排」。两件事。

所以合作社的这条抗辩，打偏了。

这个区分，在实务里很重要。因为很多涉及政策的款项，名字和性质都不一样。

举几个例子：财政补贴、财政奖励、税收返还、规费减免、土地出让金返还、基础设施配套费返还——这些词经常混着用，但它们在预算管理上的性质完全不同，能不能给、给多少、走什么程序，各有各的规矩。

打这类官司，第一件事是把「这笔钱到底是什么钱」搞清楚。搞错了，就会出现本案这样的情况：一方按「土地出让金返还」来抗辩，另一方按「政策优惠」来主张，两边说的不是一件事。

最高法在这里还加了一句：内容「符合双方签订合同时的真实意愿」。

这句是在说：双方当初合作，本来就是要靠政策优惠来降低改造成本的。这个安排，不违反政策，也不违法。所以不能因为用了「返还土地出让金」这个说法，就认定这笔钱的性质变了。

名义不决定性质，实质决定性质。

这也是「名与实」这条线在本案里的具体落点。

为什么是对半分

现在说最关键的一步：差额怎么分。

争议的款项是两亿一千八百二十一万四千九百零三元四角。

最高法的处理是：酌定双方各负担百分之五十。于是合作社要支付一亿零九百一十万七千四百五十一元七角。

为什么是一半？

先看最高法给的三个理由。

第一个理由：公司对这部分成本是有预见并认可的。

判决书的表述是：根据案涉合同、政府文件以及实际履行情况，某公司对其承担部分上缴的土地出让金成本是有预见并认可的。

这句话的意思是：公司不是完全无辜的。它在 2018 年拿地的时候，政策已经变了，它知道要缴多少，也知道能返多少。它还是缴了。这个行为，说明它接受了这个结果的一部分。

第二个理由：增加的成本，双方都证明不了是对方造成的。

判决书的表述是：对导致项目增加的这部分成本，双方均无法证明完全系对方原因所致。

公司可以说：是你合作社没协调好政策。

合作社可以说：是你公司自己不早点拿地、不早点开工。

两边说的都有道理，两边都拿不出硬证据。这种情况下，让任何一方全担，都不公平。

第三个理由，也是最有方法论价值的一条：合同有约定的按约定，没约定的合理分担。

判决书的表述是：双方关于合作方式、各自投入及合作利润的分配等在合同中是有约定的，按约定比例进行合作分成，对合作中增加的成本亦应当进行合理分担。

这个推理很漂亮。

它说的是：你们既然约定了按比例分成，那么按比例分担成本，是同一个逻辑的另一面。

分成说的是「赚了怎么分」，分担说的是「多花了怎么办」。两个问题的答案，应当一致。

如果赚了按七三分，多花了却让一方全担，那这个合作就失衡了。

本案的合作比例，合同里是有约定的（具体比例判决主文没列，但从「按约定比例进行合作分成」这句可以看出是有的）。既然如此，成本也按约定比例分担。

那为什么最后是五五开，不是按约定比例？

因为最高法说的是「合理分担」，不是「按比例分担」。它把「按约定比例」作为一个原则提出来，然后结合本案实际，酌定了百分之五十。

这个「酌定」，是法院的自由裁量。它考虑的因素，判决书没逐一列明，但从上下文能推出几个：政策变化的时间点（拿地时政策已变）、公司的预见程度、双方在项目中的实际角色、以及一个很现实的因素——继续纠缠下去的成本。

两亿一千八百万，各担一半，双方都有损失，但都能接受。这个结果，比再打三年、再鉴定一轮，对双方都好。

这也是这类判决的共同特点：它追求的不是「精确的公平」，是「可接受的公平」。

这里还要交代一个空白：本案为什么没有走情势变更。

政策变了九年，幅度不小，按说符合「合同基础条件发生重大变化」的样子。但判决书通篇没提情势变更四个字。

原因不难推。

第一，情势变更的门槛是「无法预见」。城中村改造项目的周期本来就是五到十年，政策在这期间调整，是行业常识，谈不上无法预见。合同签了九年才拿地，这个时间差本身就是风险。

第二，情势变更的效果是「变更或者解除合同」。本案双方都不想解除——项目已经建成，房子已经分配，解除对谁都没好处。他们要的是「这笔钱谁出」，这是一个内部分担问题，不是合同存废问题。

第三，也是最重要的一条：合同里已经有一句「增加的费用由合作社承担」。有约定在先，就不必动用情势变更这个「法定的兜底」。法院要做的，是解释这句约定，而不是绕过它去用情势变更。

这个顺序，在实务上很重要：先看约定，再看法定。有约定就从约定入手，哪怕是模糊的约定；只有在完全没有约定、或者约定根本不能适用的时候，才轮到情势变更。

很多当事人一上来就说「这是情势变更，应当变更合同」，法院第一句就会问：合同里怎么写的？

写了的，先按写的办。

这类合同该怎么写

这个案子给做合作开发的人，留了三条很具体的教训。

第一条，优惠政策不能只写「享受」，要写「享受什么、享受多少、怎么算」。

本案的合同，写的是「保证项目以生活安置用地享受政府文件规定的城中村改造优惠政策」。

这句话，看起来把责任压给了合作社，实际上什么也没压住。因为它没有可执行的内容。

可执行的写法是什么？

比如：明确列出可以享受的优惠项目清单，每一项写明依据的文件名称、条款、计算方式；明确约定「如政策调整导致某项优惠取消或减少，差额按什么比例分担」；明确约定「政策调整的认定，以哪一级、哪个部门的文件为准」。

这三条写进去，本案的争议就不会发生。

第二条，兜底条款要有边界。

「否则增加的费用由合作社承担」，这是典型的兜底条款。

兜底条款在合同里很常见，作用是防止遗漏。但它有一个通病：范围太宽，反而容易被法院限缩解释。

因为如果按字面理解，合作社要承担「任何原因、任何幅度」的增加费用，这个责任是无限的。而一个理性的商人，不会接受无限责任。所以法院会倾向于认为：双方的真实意思，不是这个。

本案的判决，实际上就是这么处理的：它把这条承诺解释成「促成义务」，而不是「无限兜底」。

所以写兜底条款，要给它加边界：限于哪些原因、不超过多少金额、超过部分怎么处理。

有边界的兜底，才是能执行的兜底。

第三条，政策风险要单独约定。

这个案子的根本原因，是政策变了。

政策变化，属于情势变更的一种情形。民法典规定：合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行对一方明显不公平的，受不利影响的一方可以请求变更或者解除合同。

这个条文，是一条「事后救济」。它的门槛很高：要「无法预见」、要「不属于商业风险」、要「明显不公平」。

本案没有走这条路。为什么？因为政策变化在城中村改造这类项目里，是可以预见的——九年的周期，政策不可能不变。既然可以预见，就不构成情势变更。

所以真正的解决办法，是「事前约定」：在合同里写明「政策调整的风险由谁承担、按什么比例承担、以什么为触发条件」。

本案的双方没有写，于是这笔账最后交给了法院，法院给了个五五开。

对他们来说，这个结果可能比任何一方预期的都差。公司觉得该全返，合作社觉得一分不该给。最后各退一步，谁也没赢。

这就是「约定不明」的代价：你把定价权，交给了法官。

六亿二千一百万的土地出让金，缴上去，返回来三亿多，剩下两亿一千八百万成了争议。

一方说要全返，一方说依规不能返。

法院查了一圈，给出两个判断：这笔钱名义上是出让金，实质上是政策返还，所以能要；但这笔钱该谁承担，谁也证明不了，所以对半分。

两个判断，一个讲清了「是什么」，一个承认了「说不清」。

这个案子最值钱的地方，不在那两个判断，在它暴露出来的那个空洞：

合同里写了一句很硬的话，硬到可以承担无限责任。但这句话里没有一个数字。

没有数字的承诺，等于没有承诺。

等到真要兑现的时候，双方只能把这句话交给法院去解释。而法院的解释，通常不会是任何一方想要的那个。