森林草原防灭火：防火期能不能用火、火灾四个等级怎么划、烧了山谁补种

一句话定义

森林草原防灭火，指的是对森林、林木、林地、草原可能发生和已经发生的火灾，做预防、扑救和灾后处置三件事的总称；管这件事的行政法规是 2026 年 1 月 1 日施行的《森林草原防灭火条例》，它把过去分开的森林防火和草原防火合到一部条例里，同时废止了原来的《森林防火条例》和《草原防火条例》（第六十三条）。

这个合并不是简单地把两本合成一本。合并之后，防火区、防火期、高火险区、火险预警等级、火灾等级、火情报告标准、扑救指挥体制、罚则档次，全部变成一套统一口径。过去林和草各有一套数字，现在只有一套——比如火灾等级，森林按受害面积 0.067 公顷起算，草原按 10 公顷起算，但「一般、较大、重大、特别重大」这四级和对应的伤亡人数档次是一致的。

第二个要说清的是「防灭火」三个字里的重心。条例第一条写的是「有效预防和扑救森林草原火灾」，第二章讲预防，第三章讲扑救，第四章讲灾后处置。三段的义务主体完全不同：预防阶段的义务主体是 经营单位和个人，扑救阶段的主体是 政府与指挥机构，灾后处置阶段两边都有。判断一个具体案件里谁该负责，先要确定事情发生在哪一段。

第三个容易误解的地方是「适用范围」。第二条把范围定在「中华人民共和国境内森林草原火灾的预防、扑救和灾后处置」，但明确了一句：城市市区的森林草原防灭火工作按照国家有关规定执行。也就是说，城市市区里的公园绿地、行道树发生火灾，主要按消防和城市园林那一套走，不走本条例。城郊结合部、林区内的城市建成区边缘，往往是争议地带，实务中按「起火点所在的土地性质和林地草原属性」判断更稳妥。

本文依据《森林草原防灭火条例》（2026 年 1 月 1 日施行，六章六十三条）写成，同时对照《森林法》关于森林保护的规定。要特别提示：网上大量「森林防火条例第几条」的旧文章，引的是已经废止的 2008 年《森林防火条例》，条号和现在这部条例完全对不上，看的时候一定要核年份。

构成要件与适用条件

一、谁管：一条从国家指挥部到护林员的链

第四条规定，国家森林草原防灭火指挥部负责组织、协调、指导、督促全国森林草原防灭火工作，日常工作由国务院应急管理部门承担。第五条讲横向分工：县级以上人民政府组织领导应急管理、林业草原、公安、消防救援等部门按职责分工配合。第六条讲纵向责任：地方各级人民政府负责本行政区域的工作，实行行政首长负责制。

这三级结构决定了实务中的「找谁」：跨省的大火由国家指挥部统一调度；一个县内的火，县政府是第一责任人；具体到某片林子，责任落在经营单位。第七条还补了一条跨区域规则：涉及两个以上行政区域的，有关地方人民政府应当确定联防区域、制定联防制度、建立联防机制。省界、市界、县界上的林子着火，最容易出现「都不管」和「都来管」两种极端，联防机制就是为这个设的。

第八条、第九条、第十条是保障条款：基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划，经费纳入本级预算；鼓励科研、技术创新、装备研发；提升信息化、智能化水平，整合火灾监测预警、预防管理、指挥通信等系统。第十二条还鼓励通过保险分散风险——这一条对经营主体有实际意义，林权人投保森林保险，灾后恢复的资金来源就有了着落。

二、火险区划与规划：先划等级，再编规划

第十四条是技术基础：国务院林业草原主管部门制定森林草原火险区划等级标准，省级林业草原主管部门按标准以县为单位确定火险区划等级。第十五条是空间落地：国务院林业草原主管部门会同应急管理等部门，根据全国火险区划等级和实际工作需要，编制全国森林草原防灭火规划。

这两条决定了一件事：监管强度随区划等级变化。高火险县的防火期通常更长、检查更严、处罚执行更紧；低火险县相对宽松。所以「隔壁县能烧，我们县为什么不能烧」这个疑问，答案往往就在区划等级和本地公布的防火期上。

第十六条、第十七条讲预案：国家预案由国务院应急管理部门会同林业草原等部门编制，报国务院批准；预案内容要包括火险区划、预警、指挥体系、力量编成、保障措施、灾后处置等。

三、四级预警：红橙黄蓝，一级最高

第三十二条是很多人不知道的一条：国家建立森林草原火险分级预警制度，按紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分四级，分别用红色、橙色、黄色、蓝色标示，一级为最高级别。

预警不是气象台一家的事。条文要求县级以上应急管理部门会同林业草原主管部门、气象主管机构加强监测预警技术研究，建立联合会商机制，及时制作发布预警信息；气象主管机构要加强火险气象等级预报能力建设；广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商应当及时、准确、无偿播发或者刊载预警信息。

「无偿播发」这四个字是有分量的。过去一些地方出现过运营商以「公益短信额度」为由拖延发布的情况，条例把义务写死之后，这类推诿没有空间。预警发布后，县级以上地方人民政府应当根据预警级别依法采取相应措施——也就是说，预警不只是提示，它还是政府采取措施的法定前提。

四、防火区与防火期：两个概念，两个公布主体

第二十五条是整部条例适用频率最高的一条。县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内森林草原资源分布状况和火灾发生规律，划防火区、定防火期并公布。

这两个概念经常被混用。防火区是空间范围，回答「哪些地方」；防火期是时间范围，回答「什么时段」。两者交叉的部分才是管制最严的区域：防火区内的防火期。条例的很多禁止性规定都以「防火期内」「防火区内」两个限定同时成立为前提，只满足一个不构成违反。

第二款还规定，防火期内，县级以上地方人民政府及其有关部门和经营单位和个人，应当根据火险气象等级预报和预警信息，在防火区内采取相应的预防和应急准备措施。这一句把「预警」和「措施」连起来了：不是发了预警就完事，还要有对应动作。

五、野外用火：原则禁止加一个例外口子

第二十七条写得很干脆：防火期内，禁止在防火区内野外用火。例外只有一个方向——因防治病虫鼠害、冻害等特殊情况确需野外用火的，应当经县级人民政府批准，并按要求采取防火措施。

注意批准主体是县级人民政府，不是村委会，不是乡镇，也不是林业站。实务中最常见的抗辩是「村里同意了」「乡里口头答应了」，这些都不构成批准。第二十七条第二款还专门写了军队和民兵：防火期内进入防火区进行实弹演习、爆破等活动，处置突发事件和执行其他紧急任务的，应当事前采取必要防火措施，并通报县级以上地方人民政府。第三款是一句绝对禁止：任何人不得在防火区内丢弃火种。

高火险期的管制再上一档。第三十条规定，防火期内预报有高温、干旱、大风等高火险天气的，县级以上地方人民政府应当在防火区内划定高火险区、规定高火险期；高火险期内必要时可以发布命令，严禁一切野外用火，对可能引起火灾的居民生活用火也要严格管理。第三十一条再补一道：高火险期内进入高火险区的，应当经县级以上地方人民政府批准，严格按批准的时间、地点、范围活动，并接受林业草原主管部门和同级相关部门的监督管理。

把这两条放在一起看，管制是三层递进的：防火区加防火期，原则禁止野外用火、例外批准；防火区加高火险区加高火险期，可以命令严禁一切野外用火；进入高火险区本身还要单独批准。写文章或者做合规时，把这三层搞混，结论就会错。

六、经营单位：责任区、责任人、设施设备

第二十条把经营主体的义务写成了四件事：建立防灭火责任制；划定防灭火责任区；确定防灭火责任人；配备防灭火设施设备，定期排查并及时消除火灾隐患。这四件事不是倡导，第五十二条的罚则直接对着它：未履行责任的，责令改正，对单位处 2 万元以上 10 万元以下罚款，对个人处 1000 元以上 1 万元以下罚款；拒不改正的，对单位处 5 万元以上 20 万元以下罚款，对个人处 2000 元以上 2 万元以下罚款。

第二十一条针对特定行业：承担电力、通信线路和石油天然气管道防灭火责任的经营单位，应当在火灾危险地段和危险时段采取相应措施，排查消除隐患。这一条对应的现实是输电线路打火、通信基站施工、管道施工动火引发山火——这三类占了林区火源的不小比例。

第二十二条是护林员、草管员：负责巡护，发现火情及时处理并按规定报告，做好防火宣传，协助调查火灾案件。第二十六条针对建设项目：在防火区内开办农牧场、工矿等企业事业单位，设立旅游区或者新建开发区的，其防灭火设施应当与建设项目同步规划、设计、施工。这一条是典型的「三同时」，规划和建设部门在审批时就可以卡住。

第二十八条、第二十九条是防火期内的具体动作：经营单位要在防火区设置防火警示宣传标志或者设备，并向进入经营区域的人员告知防火注意事项；县级以上林业草原主管部门、国务院确定的重点国有林区的管理机构可以设立临时性防火检查站，对进入防火区的车辆和人员进行防火登记、检查。

七、火情报告：五种情形必须一级一级往上走

第三十五条列了五类必须立即上报国家指挥部的火情：过火森林面积超过 100 公顷或者过火草原面积超过 5000 公顷的；造成 3 人以上死亡或者 10 人以上重伤的；威胁居民区或者重要设施的；火场距国界或者实际控制线 5 公里以内并对我国或者相邻国家地区资源构成威胁的；经研判需要报告的其他火情。

报告路径是：省级指挥机构立即报国家指挥部，国家指挥部按规定报国务院，并通报国务院有关部门和军队有关单位。第三十四条还规定，任何单位和个人发现火情应当立即报警，政府要公布火警电话、建立值班制度。

这五个数字在实务中有直接用途：一是判断事故等级和追责层级；二是判断信息发布权限，第四十二条把火灾信息统一发布权给了县级以上应急管理部门，特别重大、重大火灾信息由省级发布；三是判断是否触发应急预案的相应级别。

八、扑救：前线指挥部、应急措施、征用补偿

第三十六条规定接到火情报告后地方政府应当立即按预案开展处置。第三十八条讲前线指挥部：根据需要及时设立火场前线指挥部，设立时机、级别、规模由县级以上地方人民政府确定。第三十九条讲优先顺序：及时解救、疏散、撤离受威胁群众，做好扑救人员管理和安全防护，尽最大可能避免人员伤亡。

这一句「尽最大可能避免人员伤亡」是 2026 年新条例的一个明显取向。过去强调「打早打小打了」，现在把人的安全放在扑救目标的前面，对应的制度是第十九条：各类防灭火队伍应当建立安全制度、按标准配备个人防护装备、定期培训和演练、组织扑救安全教育和安全避险演练。发生扑火人员伤亡的事故，追责时首先要看这一条落实到没到位。

第四十条讲力量组织：就地就近组织地方森林草原消防队伍、国家综合性消防救援队伍等力量参与扑救。第四十一条给了应急措施清单：开设防火隔离带、清除障碍物、应急取水、局部交通管制。这些措施会直接影响他人权益——比如清除障碍物可能拆掉临时建筑、局部交通管制会封路，但条例把它们写成「可以决定采取」，属于法定权限内的应急措施。

第四十四条是征用与补偿：因扑救需要可以征用场地、物资、设备和交通运输工具，灭火结束后应当及时返还，并依法给予公平、合理的补偿。这一条是财产权保障的落点。实务中征用纠纷多发生在「返还了但损坏了」「用了很久但只补一点」两种情形，主张补偿时要点是：证明征用事实、证明财产状态、证明损失金额。

九、火灾等级：四个等级、两套面积标准、一条统计排除

第四十五条是整部条例数字最密的一条。四个等级按受害面积和伤亡人数划，森林和草原两套面积标准，伤亡标准一致：

森林火灾，一般：受害面积 0.067 公顷以上 10 公顷以下，或者死亡 1 至 3 人，或者重伤 1 至 10 人；较大：10 公顷以上 100 公顷以下，或者死亡 3 至 10 人，或者重伤 10 至 50 人；重大：100 公顷以上 1000 公顷以下，或者死亡 10 至 30 人，或者重伤 50 至 100 人；特别重大：1000 公顷以上，或者死亡 30 人以上，或者重伤 100 人以上。

草原火灾，一般：10 公顷以上 1000 公顷以下，或者死亡 1 至 3 人，或者重伤 1 至 10 人；较大：1000 公顷以上 5000 公顷以下；重大：5000 公顷以上 8000 公顷以下；特别重大：8000 公顷以上。伤亡档次与森林相同。

条文最后一句是解释性规定：「以上」包括本数，「以下」不包括本数。这一句决定了边界案件的归类——正好 10 公顷的森林火灾，属于「较大」而不是「一般」；正好死亡 3 人，属于「较大」而不是「一般」。做事故复盘和刑事立案分析时，这几个边界值必须精确。

第四十七条是统计排除规则：发生在灌木林地、疏林地、未成林造林地、苗圃地等林地起火未造成林木受害，或者受害森林面积不足 0.067 公顷，或者受害草原面积不足 10 公顷，并且未造成人员死亡、重伤的，不统计为火灾。注意它是「并且」关系：面积不够但死了人，仍然统计为火灾。这一条直接影响「一年发生多少起森林火灾」这个统计口径，也影响考核。

十、灾后处置：补种、费用、抚恤

第四十八条是人的保障：因扑救负伤、致残或者死亡的，按国家有关规定给予医疗救治、抚恤优待；符合烈士评定条件的，评定为烈士。第四十九条是钱的问题：参加扑救人员的补贴补助以及扑救发生的其他费用，按省级人民政府规定的标准，由火灾责任单位或者责任人支付；起火原因不清的，由起火单位支付；以上费用可以由当地人民政府先行垫付。

这一条是很多基层纠纷的症结。现实中的顺序往往是：政府先垫钱组织扑救，事后向责任单位或责任人追偿。追偿能不能成，取决于火灾原因认定和责任划分。起火原因查不清的，落在「起火单位」头上——这也是为什么林权人要留好经营范围内的巡查记录，因为它直接影响「谁是起火单位」的认定。

第五十条规定灾后恢复：经营单位和个人应当及时采取更新造林等措施，恢复火烧迹地森林植被和林业生产条件，当地人民政府应当提供必要支持。第五十八条给了行政手段：火灾有责任单位和责任人的，县级以上林业草原主管部门可以责令其补种树木、恢复植被。补种的数量、树种、成活率要求，实务中按林业主管部门的技术规程执行。

法条依据

与相邻概念的区别

一、与森林法是「资源保护」和「火灾专项」的关系

《森林法》把森林防火写成森林保护的一节，规定各级政府、经营者的防火责任，属于原则性规定；本条例是把这一节展开成可操作的制度：防火区怎么划、防火期怎么定、用火怎么批、火灾怎么分级、罚多少。公益林能不能砍、古树名木碰不得、火灾与松材线虫谁来管这一类文章走的是森林法的体系，遇到「防火期内能不能烧荒」这种具体问题，要回到本条例。

二、与草原法是同一部条例的两条来路

草原法也有防火条款，但草原火灾的预防扑救现在统一适用本条例。区别在于：草原法管的是草畜平衡、征占用、开垦这些「用途」问题，本条例管的是火这个「风险」问题。两者在同一块地上会串联：非法开垦草原被查处的同时，如果开垦过程中烧荒引发火灾，还要按本条例追责。

三、与消防法不是替代关系

消防法管的是火灾预防的一般制度——消防设计审查、消防验收、消防设施维护、消防安全责任人和管理人。本条例是特别法，专门管森林草原火灾。城市市区的林草防火按第二条例外处理，走消防那一套；林区、草原上的火，走本条例。两套制度在「火灾原因认定」这一环会合流，实务中常对照火灾事故认定书看认定结论的证据效力。

四、与放火罪、失火罪是行政与刑事的接口

条例第五十九条是兜底条款：构成违反治安管理行为的依法给予治安管理处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。对应刑法，故意放火烧林构成放火罪，过失引发森林火灾构成失火罪。分界点在主观方面：有没有放火的故意、对结果持什么态度。实务中「烧自家林地里的枯枝」被认定放火罪的案子不少，理由是危害公共安全，不因所有权而排除。可以参考放火罪怎么立案和量刑看具体标准；上坟烧纸引燃山林的，实务中已有判刑事附带民事公益诉讼的案例，见王某前失火刑事附带民事公益诉讼案。

五、与应急预案是「制度」和「文件」的关系

第十六条要求编制国家预案，第十七条列了预案内容。预案是文件，防灭火是制度。执法时经常遇到「我们有预案」的抗辩，但预案是否有效，要看有没有按第十九条组织演练、有没有按标准配备防护装备、有没有建立安全制度。备而不用、用而不练，在追责时起不到免责作用。

六、与生态修复是「补种」和「修复」的衔接

本条例的补种义务（第五十条、第五十八条）是恢复植被；生态环境损害赔偿制度里的修复责任，范围更大，包括土壤、水源、生物多样性的恢复。两者可以并行：一场火烧了公益林，既可能被责令补种树木，也可能被提起生态环境损害赔偿。破坏森林草原的法律后果，同一块地按三部法罚差十倍这篇文章讲得更细。

实操指引

第一步，先确认本地公布的防火区和防火期

去查本县（市、区）政府公布的防火区范围图和防火期起止日期。不要凭「每年三月到五月」这种经验判断，各地差异很大，南方一些省份全年都是防火期，北方则集中在春秋两季。防火期还可能因为天气临时延长。

第二步，判断自己是不是「经营单位和个人」

第二十条的义务落在「森林、林木、林地、草原经营单位和个人」身上。承包林地的农户、林权人、林场、森林公园运营方、草原承包经营者都算。判断标准是实际经营和收益，不是有没有产权证。租地种树的人，同样是义务主体。

第三步，把四件事做实并留痕

责任区图纸、责任人名单、设施设备清单、隐患排查记录。这四样是第二十条的四个动作，也是第五十二条罚款时执法机关最先要的材料。建议做成纸质加电子双份，隐患排查记录要写日期、位置、问题、整改结果。

第四步，要用火就提前申请，不要边烧边报

第二十七条的例外只针对防治病虫鼠害、冻害等特殊情况，且要经县级人民政府批准。申请的时点要在用火之前，材料一般包括用火地点、范围、时间、可燃物情况、防火措施、现场负责人。批准后严格按批准内容执行，超范围用火视同未经批准。

第五步，高火险期把口子收到最紧

进入高火险区要单独批准（第三十一条）。这一段时间内建议停止一切非必要野外作业，确需作业的（比如输电线路检修）要带防火装置、配灭火器材、安排看护人员，并保留审批文件。第五十六条第二项、第三项专门罚「机动车辆和机械设备未按规定安装防火装置、配备灭火器材」和「野外作业机械设备未采取防火措施」。

第六步，火情发生后的前十分钟决定后面很多事

报警（第三十四条）、启动预案（第三十六条）、报告上级（第三十五条的五种情形）、疏散群众（第三十九条），四件事要同时做，不能排队做。切忌「先自己扑灭试试」——一旦延误报告，后面即使扑灭了，追责时「迟报」本身就是问题。

第七步，扑救结束不等于事情结束

明火扑灭后要清理余火、看守火场、检查验收（第四十三条）。这三步是防复燃的关键，也是事后认定「有没有尽到责任」的依据。看守火场的人员安排、交接记录要留档。

第八步，灾后三笔账分开算

补种账（第五十条、第五十八条）、费用账（第四十九条：扑救费用由责任单位或责任人承担）、赔偿账（民事赔偿走侵权责任）。三笔账的主体、程序、依据都不一样，混在一起谈容易吃亏。涉及刑事的，另起一条线。

常见问题

问：承包的林地着火了，我只是承包人，为什么要我承担防灭火责任？

第二十条的责任主体写的是「经营单位和个人」，承包经营正是典型的经营。责任的落脚点是「在其经营区域内」，谁在这片地上经营、收益，谁承担防灭火责任。想减轻责任，只能靠证明已按第二十条建立责任制、划定责任区、配备设施、排查隐患。

问：村里说可以烧，还算不算未经批准？

不算批准。第二十七条的批准主体是县级人民政府。村委会、乡镇政府、林业站的意见都不构成法定批准。真出了事，「村里同意」最多只能作为量罚时的情节，不能改变违法性质。

问：防火期到底是哪几个月？

全国没有统一日期。第二十五条要求县级以上地方人民政府规定并向社会公布，所以正确答案永远在本地政府的公告里。跨区域经营的主体，要按每个县分别查，不能用一个日期套全国。

问：火灾等级为什么这么重要？

它决定四件事：由哪一级组织调查（第四十六条要求及时组织调查评估）、信息由哪一级发布（第四十二条）、是否要上报国家指挥部（第三十五条）、以及追责的层级。写材料、做辩护、谈赔偿，第一步都是定级。

问：0.067 公顷是多少？

约等于一亩。这个数字是森林火灾的统计起点：受害森林面积不足 0.067 公顷，且未造成人员死亡、重伤的，不统计为火灾（第四十七条）。但「不统计为火灾」不等于「不违法」，野外用火本身仍然可以按第五十四条处罚。

问：扑火队受伤，医药费谁出？

两条路。第一条，按第四十八条的抚恤优待，属于因扑救负伤致残死亡的国家保障渠道；第二条，按第四十九条，扑救费用由火灾责任单位或责任人支付，原因不清的由起火单位支付，政府可以先行垫付。如果扑火人员与单位有劳动关系，还可以走工伤保险。三条路可以并用，但不能重复获赔同一笔损失。

问：我只是路过丢了烟头，会被怎么处理？

防火期内在防火区丢弃火种，属于第五十六条第六项，责令改正，对单位处 5000 元以上 2 万元以下罚款，对个人处 300 元以上 3000 元以下罚款。如果因此引发火灾，还要按火灾等级追究，构成失火罪的移送刑事。

问：邻县的火烧到我们县，谁负责扑救和赔偿？

扑救按属地：火在本县境内，本县政府就要组织（第六条）。跨区域联防按第七条，由有关地方政府确定联防区域、制定联防制度。赔偿按侵权：起火点所在单位和责任人承担，与行政区划无关。实践中两县之间会有协作协议，先看协议，再按侵权责任处理。