非诉强制执行

一句话定义：非诉强制执行是指公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行，行政机关据此申请人民法院强制执行其行政决定、或者由依法享有强制执行权的行政机关自行强制执行的制度；它没有经过法院的审理程序，执行依据不是判决书而是行政决定本身，因此人民法院在裁定是否准予执行前必须对行政行为的合法性进行审查。

构成要件

一、★前提是「在法定期限内不提起诉讼又不履行」——两个条件必须同时具备。 行政诉讼法第九十七条的表述是：公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。这里有两个并列要件：第一，法定起诉期限已经届满而当事人没有起诉；第二，当事人也没有履行行政行为确定的义务。缺任何一个都不成立——起诉期限还没届满的，行政行为的效力仍处在可被争议的状态，不能进入强制执行；当事人已经履行的，自然也不存在执行问题。这是非诉强制执行区别于行政诉讼法第九十五条生效裁判执行的根本分水岭：第九十五条的执行依据是已经生效的法院裁判，第九十七条的执行依据是未经诉讼审查的行政决定本身。

二、法定起诉期限的确定是前提中的前提。 直接向人民法院提起诉讼的，行政诉讼法第四十六条第一款规定应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；不服复议决定的，第四十五条规定可以在收到复议决定书之日起十五日内提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，可以在复议期满之日起十五日内提起诉讼。因此「起诉期限是否届满」不是一个笼统的说法，要先看这个行政行为有没有经过复议、属于哪一类期限。实务中最常见的错误，是行政机关在六个月起诉期尚未届满时就申请强制执行，法院查明后会不予受理或者不准予执行。起诉期限的起算与例外可参见行政诉讼的起诉期限是多久？。

三、申请主体是作出行政行为的行政机关，且限于没有行政强制执行权或者法律要求申请法院执行的情形。 行政强制法第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第二款第三项也要求，申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。有行政强制执行权的行政机关则依法自行强制执行，不需要借道法院。行政处罚领域「行政机关能不能直接强制执行」的边界可参见行政处罚不履行，行政机关能直接强制执行吗。

四、申请前必须先催告。 行政强制法第五十四条：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务；催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。催告是法定前置程序，催告书送达后还要再等十日，这两个环节缺一不可。

五、★申请期限是「自期限届满之日起三个月内」。 行政强制法第五十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条表述一致：没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外人民法院不予受理。起算点不是行政行为作出之日，也不是催告期满之日，而是法定起诉期限届满之日。

六、申请需要具备七项条件并提交法定材料。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款列举：行政行为依法可以由人民法院执行；行政行为已经生效并具有可执行内容；申请人是作出该行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；被申请人是该行政行为所确定的义务人；被申请人在行政行为确定的期限内或者行政机关催告期限内未履行义务；申请人在法定期限内提出申请；被申请执行的行政案件属于受理执行申请的人民法院管辖。同条第三款规定，行政机关申请人民法院执行应当提交行政强制法第五十五条规定的相关材料，即强制执行申请书、行政决定书及作出决定的事实理由和依据、当事人的意见及行政机关催告情况、申请强制执行标的情况、法律行政法规规定的其他材料；强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关印章并注明日期。

七、管辖法院与立案受理。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十七条：行政机关申请人民法院强制执行其行政行为的，由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象为不动产的，由不动产所在地的基层人民法院受理；基层人民法院认为执行确有困难的，可以报请上级人民法院执行，上级人民法院可以决定由其执行，也可以决定由下级人民法院执行。第一百五十五条第四款规定，人民法院对符合条件的申请应当在五日内立案受理并通知申请人；对不符合条件的申请应当裁定不予受理；行政机关对不予受理裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起十五日内作出裁定。行政强制法第五十六条同样规定人民法院接到申请应当在五日内受理。

八、★人民法院必须对行政行为的合法性进行审查，这是非诉执行的核心程序。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条：人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定；人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。这就形成了两个时限：一般案件七日内作出裁定，需要听取意见的三十日内作出裁定。行政强制法第五十七条、第五十八条与之对应：第五十七条规定对符合规定且行政决定具备法定执行效力的，除第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定；第五十八条规定对明显缺乏事实根据、明显缺乏法律法规依据、其他明显违法并损害被执行人合法权益三种情形，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见，并应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。

九、不准予执行的法定情形是四类。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条：被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：实施主体不具有行政主体资格的；明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。行政强制法第五十八条第三款也规定，裁定不予执行的应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

十、财产保全与行政裁决的特殊规则。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十九条：行政机关或者行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施，后者申请强制执行的应当提供相应的财产担保。第一百五十八条则针对行政裁决：行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效行政裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人可以在六个月内申请人民法院强制执行。

法条依据

与相邻概念的区别

这张表是整个行政执行制度里最容易搞混的地方，核心就一句话：有没有法院的生效裁判。 行政诉讼法第九十五条、第九十六条处理的是「法院已经判了，对方不履行」的情形，执行依据是判决书、裁定书、调解书，法院不需要再审查行政行为是否合法，因为合法性已经在审理中解决。行政诉讼法第九十七条处理的是「法院根本没判过，行政机关自己作了个决定，当事人既没起诉也没履行」的情形，执行依据是行政决定书本身。正因为这个行政决定从来没有被法院审查过，所以非诉执行程序中必须补上合法性审查这一课——《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条要求由行政审判庭在七日内（需要听意见的三十日内）审查并作出是否准予执行的裁定，第一百六十一条又列明四类应当裁定不准予执行的情形。换言之，非诉执行不是「行政机关说要执行法院就执行」，而是要经过一道准诉讼性质的司法审查。

第二个必须讲透的前提是「不提起诉讼又不履行」。 这六个字里有两层门槛。第一层是时间门槛：法定起诉期限必须已经届满。直接起诉的期限是六个月，自知道或者应当知道作出行政行为之日起算；经复议后起诉的期限是十五日，自收到复议决定书之日起算，复议机关逾期不作决定的自复议期满之日起算。起诉期限没过，行政行为的效力仍处在可被挑战的状态，行政机关此时申请强制执行，法院查明后会拒绝。第二层是行为门槛：当事人既没有起诉，也没有履行义务。只要当事人在期限内提起了诉讼，案件就进入诉讼程序，不再是非诉执行；只要当事人已经履行，也就不存在执行标的。行政强制法第五十三条的表述把这两层写得更完整：「当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的」——它同时点明了复议与诉讼两条救济途径都未启动，这与行政复议法、行政诉讼法允许自由选择的安排是一致的（行政诉讼法第四十四条：对属于人民法院受案范围的行政案件，可以先申请复议再起诉，也可以直接起诉）。

第三个容易被忽略的差别是申请期限的起算点与长度。生效裁判执行的申请期限是二年，从法律文书规定的履行期间最后一日起算；非诉执行的申请期限是三个月，从被执行人的法定起诉期限届满之日起算。三个月比二年短得多，行政机关一旦错过，除有正当理由外人民法院不予受理。反过来，对被执行人而言，这三个月是一道实实在在的保护：行政机关不能在起诉期刚过半年、一年之后突然提出执行申请。

实操指引

• 第一步，先算清起诉期限有没有届满。 对公民一方而言这是最重要的防御点。直接起诉的期限是六个月，自知道或者应当知道作出行政行为之日起算；经复议的期限是十五日，自收到复议决定书之日起算。只要期限未届满，行政机关就不能申请非诉强制执行。行政行为作出后长期未被告知起诉期限、或者根本不知道行政行为内容的，起算点另有规则，应当专门核算。
• 第二步，期限未届满而收到执行通知的，立即提出异议。 人民法院受理非诉执行申请后由行政审判庭审查合法性，被执行人有权在这一阶段提出行政行为违法、起诉期限未届满、申请超过三个月期限等抗辩。异议应当书面提出并附证据。
• 第三步，行政机关一方要先履行催告程序。 申请人民法院强制执行前应当催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行的方可申请。催告书的送达凭证是必备材料之一。
• 第四步，备齐行政强制法第五十五条规定的五项材料。 强制执行申请书、行政决定书及作出决定的事实理由和依据、当事人的意见及行政机关催告情况、申请强制执行标的情况、法律行政法规规定的其他材料。申请书应当由行政机关负责人签名、加盖行政机关印章并注明日期。
• 第五步，向有管辖权的基层人民法院提出。 由申请人所在地的基层人民法院受理；执行对象是不动产的，向不动产所在地的基层人民法院提出。注意不是第一审人民法院——非诉执行没有「一审」可言。
• 第六步，盯住三个月的申请期限。 没有强制执行权的行政机关应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出申请。对行政机关来说，正确做法是建立台账，在起诉期限届满之日就开始起算三个月，而不是等催告、等内部审批。
• 第七步，被执行人要善用听取意见程序。 人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，此时审查期限从七日延长到三十日。这是被执行人陈述理由、提交证据的关键窗口，不要错过。法院究竟审查哪些内容，可参见行政机关申请法院强制执行，法院要审查什么？。

常见问题

问：行政机关刚作出处罚决定，我不服，它能不能马上申请法院强制执行？

答：不能。行政诉讼法第九十七条的前提是公民、法人或者其他组织对行政行为「在法定期限内不提起诉讼又不履行」。直接起诉的期限是六个月，在这六个月里只要你不提起诉讼又不履行的状态没有形成，行政机关就无权申请强制执行。你一旦在期限内提起诉讼，案件进入诉讼程序，更不可能同时走非诉执行。

问：我已经起诉了，行政机关还能申请非诉强制执行吗？

答：不能。第九十七条要求的是「不提起诉讼」。你已经提起诉讼，就不符合非诉执行的条件。诉讼期间行政行为的执行问题适用行政诉讼法第五十六条的原则——起诉不停止执行，另有法定例外情形。这与非诉执行是两套完全不同的规则。

问：法院受理非诉执行申请后，多久会作出裁定？

答：一般是七日内。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条规定，人民法院受理后应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查并作出是否准予执行的裁定；在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。行政强制法第五十七条、第五十八条作了同样的时限安排。

问：什么情况下法院会裁定不准予执行？

答：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十一条列了四类：实施主体不具有行政主体资格的；明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律、法规依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。裁定不予执行的应当说明理由，并在五日内将裁定送达行政机关。

问：听说申请期限只有三个月，是从什么时候开始算的？

答：从被执行人的法定起诉期限届满之日起算，不是从行政行为作出之日起算，也不是从催告期满之日起算。行政强制法第五十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十六条都采用了这一起算点。逾期申请的，除有正当理由外人民法院不予受理。

问：非诉执行和「强制执行」这个一般概念是一回事吗？

答：不是。一般意义上的强制执行涵盖人民法院对生效裁判的执行、仲裁裁决的执行、公证债权文书的执行等多种类型，非诉强制执行专指行政机关申请法院执行其未经诉讼审查的行政行为。民事执行程序的一般规则见强制执行。