人防地下室能不能不建：配建比例看城市类别，不建就得交易地建设费，还未必批得下来

人防地下室配建标准到底怎么算？开发商最常问的一个问题是：这块地能不能不建人防地下室，交点钱行不行？

⁠​‌​‌​​‌​‌‌‌​‌​‌​​‌‌​‌​‌​​​​​​​​‌​​‌​‌​‌​‌​‌​‌‌​​⁠

这个问题问得不对。正确的顺序是：先看该不该建，再看能不能不建，最后才谈钱。

因为“交钱替代建设”不是开发商的选项，是人防部门的审批结果。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条给的前提是“因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的”——只有这两种情形，经人防主管部门批准，才可以不建、改交易地建设费。地质条件好好的、就是不想花钱，这个理由不成立。

而且就算批准了，钱也不便宜。湖南的标准是长沙按地面总建筑面积的 6% 计费、每平方米 1152 元；一个 10 万平方米的住宅小区，光这一项就是六百多万。

点击放大

一、先弄清“民用建筑”的范围

很多人以为“民用建筑”是住宅，其实在人防口径下它宽得多。

《人民防空工程建设管理规定》第四十五条第二款：民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。

按这个口径，下面这些都在范围内：

• 住宅（商品房、保障房、安置房都算）；
• 办公、商业、酒店、餐饮、娱乐；
• 学校、医院、体育馆、文化馆、图书馆；
• 仓储中的非生产性部分（比如办公用房、员工宿舍）；
• 交通场站的站房。

唯一明确的豁免是工业生产厂房及其配套设施。 厂房、车间、厂区内的仓库、动力站房，一般不在此列。但厂区里的办公楼、研发楼、员工宿舍、食堂，属于非生产性建筑，原则上要建。

这个边界在实务中经常吵。一个工业园区里的“研发中心”，报建时按厂房报，人防部门认定是办公建筑。判定不看名字看功能：有没有生产设备、是不是生产流程的一环、人员是不是生产工人。功能是研发办公，就要建。

二、配建标准的五种情形

第四十七条把新建民用建筑分五种情形，标准各不相同：

情形一：十层（含）以上，或者基础埋深三米（含）以上的民用建筑。

标准：按地面首层建筑面积修建 6 级（含）以上防空地下室。

这一档最硬。注意它是两个条件“或”的关系：楼层数够十层，或者基础埋深够三米，满足一个就按这一档。一栋六层的住宅，如果做了地下室、基础埋深超过三米，也落入这一档。

情形二：除情形一和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在 2000 平方米以上的。

标准：按地面建筑面积的 2%—5% 修建 6 级（含）以上防空地下室。

“除情形一和居民住宅以外”这个限定很重要：住宅不适用这一档，住宅走情形四。

情形三：开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区内，除情形一和居民住宅以外的新建民用建筑。

标准：按一次性规划地面总建筑面积的 2%—5% 集中修建。

这一档的区别在“集中修建”四个字：不要求每栋楼自己建，可以在园区内统一选址建一处，服务整个园区。这对园区开发是便利，但也意味着单个企业缴的费用可能由园区统筹。

情形四：人民防空重点城市，除情形一以外的居民住宅楼。

标准：按地面首层建筑面积修建 6B 级防空地下室。

6B 级比 6 级低一档，这是对住宅的差别对待——住宅的人员掩蔽需求与公共建筑不同，标准相应下调。

情形五：人民防空重点城市危房翻新住宅项目。

标准：按翻新住宅地面首层建筑面积修建 6B 级防空地下室。

这一档针对城市更新、危旧房改造，按翻新后的规模算，不按原房算。

比例区间怎么落到具体数，第四十七条第二款给了分档：

一类人民防空重点城市按照 4%—5% 修建；二类人民防空重点城市按照 3%—4% 修建；三类人民防空重点城市和其他城市（含县城）按照 2%—3% 修建。

一类、二类、三类是国家的城市防护类别划分，由国家人防主管部门确定，不是你所在城市自己评的。省会城市、计划单列市、重要经济目标集中的城市通常在一类或二类，一般地级市在二类或三类，县城在“其他城市”。

具体到一个小数点，要看省里的实施细则。 比如有的省直接规定一类 5%、二类 4%、三类及县城 3%，把区间收成一个定值；有的省把区间留给地市，由地市在区间内确定。查到省级文件只是第一步，还要查项目所在市有没有更细的规定。

三、易地建设费：什么情况能“以钱代建”

第四十八条是这一整套制度的关键条款：

按照规定应修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一就近易地修建。

拆开看，只有两种情形：

第一种，地质、地形原因不宜修建。 常见的是：地下水位过高、淤泥层太厚、岩层埋深过浅、地块狭长无法布置、周边有地铁隧道或重要管线无法避让。这些要有技术依据——地质勘察报告、设计方案论证，不是写一句“不宜修建”就行。实务中人防部门会要求提供勘察单位的书面意见，有的地方还要求专家论证。

第二种，规定应建面积小于地面首层建筑面积。 这一条是针对小地块的：按比例算出来只要建 300 平方米，但这栋楼首层就有 800 平方米，建一个 300 平方米的地下室在结构上、使用上都不合理。这种情况下批准不建，改交费用。

注意第二种情形的算法含义：它是“应建面积 < 首层建筑面积”，不是“应建面积很小”。一栋首层 200 平方米、总建筑面积 3000 平方米的楼，按 3% 算应建 90 平方米，90 < 200，符合第二种情形。同样一栋楼，如果首层只有 80 平方米，应建 90 > 80，就不符合，得建。

批准主体是人防主管部门，不是规划部门，也不是住建部门。 有的地方把这一环节并入工程建设项目审批综合窗口，但审批决定权在人防部门。拿到的是“易地建设批准文件”，这份文件在办施工许可、规划核实时都要用。

“应修建防空地下室面积所需造价”怎么理解？ 第四十八条第二款：收费标准由省级价格主管部门会同财政、人防部门，按照当地防空地下室的造价制定。

这句话解释了一个常见疑问：为什么各地标准差这么多？因为分母是“当地建一个防空地下室要多少钱”，各地造价不同，收费标准自然不同。它不是税，不是行政罚款，性质上接近“代建成本”。

四、各地实际标准：三种算法，别套用外省数字

易地建设费的计算方式，各省不统一，至少有三种：

算法一：按“应建面积 × 单价”。 先按配建比例算出应建多少平方米，再乘每平方米单价。河北是这个思路：防护等级 6B 级以外的，按应建防空地下室建筑面积计缴，设区市、雄安新区每平方米 1500 元，县（市）每平方米 1000 元（冀发改公价〔2022〕1449 号）。

算法二：按“地面总建筑面积 × 计费比例 × 单价”。 湖南是这个思路。长沙按竣工验收合格实际地面总建筑面积的 6% 计费，标准 1152 元/㎡；其他省辖城市及长沙县、吉首市按 5%、896 元/㎡；冷水江市、南岳区、君山区、云溪区、武陵源区按 5%、512 元/㎡；其余县级城市按 4%、512 元/㎡（湘发改价费规〔2022〕843 号）。

算法三：按防护等级分档、按首层建筑面积计价。 安徽芜湖的口径：新建 10 层以上或基础埋深 3 米以上的，抗力等级应达 6 级（含）以上，6 级每平方米 1700 元，按地面首层建筑面积计价；居民住宅（除前述外）应达 6B 级，6B 级每平方米 1000 元，一类人防重点城市按地面总建筑面积的 4% 缴纳，其他重点城市按 3%；其余民用建筑一类按 4%、二类按 3%、三类及其他城市按 2% 计价。

三种算法放在一起看，同样一个 10 万平方米地面总建筑面积的项目，算出来的数可能差一倍以上。所以：

第一，不能套外省数字做投资测算。 湖南长沙那个 6%×1152 的口径，折成地面总建筑面积每平方米约 69 元；如果换到按应建面积计价的城市，按 3% 应建、1500 元/㎡ 算，折成地面面积每平方米约 45 元。差 50%。

第二，同一个省内不同市也可能不同。 湖南把长沙、其他省辖市、特定区县、一般县级城市分成四档，单价和比例都不同。

第三，“竣工验收合格实际地面总建筑面积”这个口径要特别注意。 湖南明确写的是“实际”面积，意味着按竣工测绘的实际建筑面积算，不是按规划许可的报建面积算。报建 8 万平方米、实际建成 8.6 万平方米，计费基数就按 8.6 万算。这一条对超面积建设的项目影响很大，也解释了为什么规划核实和竣工测绘必须先做：核实在前、计费在后，顺序反了就要重新补缴。

五、减免：只有明文列举的才能减

第五十条是一条硬红线：

任何部门和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积和易地建设费，或者降低防空地下室防护标准。

“无权批准”这四个字，把“找关系减免”这条路堵死了。能减的只有国家和省级文件明文列举的项目类型。

国家层面的两项主要依据：

一是《国家计委、财政部、国家国防动员委员会关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》（计价格〔2000〕474 号）：新建幼儿园、学校教学楼及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑项目，减半收取。

二是《财政部、国家发展改革委关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关问题的通知》（财税〔2014〕77 号）：非营利性养老和医疗机构建设全额免征，营利性养老和医疗机构建设减半收取。

省级层面会再加一些。以湖南 2022 年的文件为例，减免清单是：

• 享受政府优惠政策建设的公共租赁住房，免收；
• 新建幼儿园及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半；
• 临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目，免收；
• 因水灾、火灾或其他不可抗拒灾害造成损坏后按原面积修复的民用建筑，免收；
• 非营利性养老和医疗机构建设免收，营利性的减半；
• 用于提供社区养老、托育、家政服务的民用建筑，免收；
• 国家规定的其他需减免项目。

这份清单有三个特点值得注意：

第一，“减半”和“免收”是两类，别混。 幼儿园、学校教学楼、残疾人生活服务设施是“减半”，公租房、临时建筑、灾后原面积修复、社区养老托育家政是“免收”。

第二，条件写得很具体。 “不增加面积的危房翻新改造”——增加了面积的部分不免；“按原面积修复”——超出原面积的部分不免。这类限定条件在申报时会被逐项核对。

第三，减免要主动申请、要有证明。 公租房要证明是公租房，非营利性养老机构要证明非营利性质（通常看登记为民办非企业单位或事业单位），社区养老托育家政要看服务内容与备案。不是报建时写一句“属于幼儿园”就自动减。

还有一个容易忽略的执行细节：2020 年之后，防空地下室易地建设费划转税务部门征收（财税〔2020〕58 号）。所以缴费不是给人防部门转账，而是走税务渠道。这一变化让“缓缴、少缴”的空间基本消失——非税收入划转税务后，征管口径和税收一样严。

六、不建、不交，会卡在哪

三个层面的后果：

第一层，行政处罚。 《人民防空法》第四十八条：城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门给予警告，责令限期修建，可以并处 10 万元以下罚款。

注意“责令限期修建”是主罚，罚款是附加。也就是说，罚了钱还得建。10 万元的罚款上限对一个房地产项目来说不高，但“限期修建”意味着主体已经封顶还要开挖地下室——这个成本远超罚款。

第二层，手续卡住。 人防手续是工程建设项目审批链条上的一环，前一道是施工许可、后一道是竣工验收备案，任何一环缺项都走不下去，施工与竣工验收的完整节点见竣工了但验收不合格，工程款还能不能要。规划许可、施工许可、竣工验收备案、不动产登记，任何一个环节发现人防手续不全，都可能停下来。特别是竣工验收备案，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第三项要求提交“法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件”，人防认可文件在这一项里。

第三层，其他违法行为的处罚。 《人民防空法》第四十九条列了七种行为，警告、责令限期改正，对个人可并处 5000 元以下、对单位 1 万—5 万元罚款，造成损失的还要赔偿：

1. 侵占人民防空工程；
2. 不按国家规定的防护标准和质量标准修建人防工程；
3. 擅自改变人防工程主体结构、拆除人防设备设施或者以其他方法危害其安全和使用效能；
4. 拆除人防工程后拒不补建；
5. 占用人民防空通信专用频率、使用与防空警报相同音响信号或者擅自拆除通信警报设备设施；
6. 阻挠安装人防通信警报设施，拒不改正；
7. 向人防工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物。

其中第二项在实务中最常见：建了，但防护门装错型号、密闭段不密闭、通风方式转换装置缺失、滤毒设备未安装。这类问题在竣工验收时会被要求整改，整改不了的，按“不按防护标准修建”处理。

七、人防车位能不能卖：一个被问了一万遍的问题

先把产权这条讲清。

《人民防空法》第五条第二款：

国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。

这一条给的是“平时使用权”和“收益权”，没有给“所有权”。人防工程的产权归属，国家层面一直没有统一规定，各地实践差异很大：有的地方明确归国家所有，有的地方规定“谁投资谁受益”但不办产权登记，有的地方对结建人防工程（附建于民用建筑的地下室）允许登记但限制转让。

地方法规里，态度更直接。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十五条第四款：

依法按照国家和省规定的比例结合城市新建民用建筑修建的防空地下室，应当按照设计文件在实地标注，任何单位和个人不得出售。

“不得出售”是明文。所以“人防车位能不能买”这个问题，在江苏的答案是：不能买产权，只能租。

那“卖”人防车位的行为怎么定性？ 实务中通常按两种路径处理：

一是认定为租赁。签的是“车位买卖合同”，但没有产权登记、期限超过二十年、约定“一次性付清长期使用”，法院可能认定为租赁关系，超过二十年的部分无效（《民法典》第七百零五条：租赁期限不得超过二十年，超过部分无效）。

二是认定为无权处分。如果地方规定明确“不得出售”，出卖人没有处分权，买受人可以要求解除合同、返还价款，但很难要求继续履行办证。

买受人真正拿到的是什么？ 一份长期使用协议、一个车位号、一把遥控器。这类纠纷与商品房买卖的合同定性是同一套逻辑，可对照商品房预售资金被挪用，业主的钱还能追回来吗里关于预售款性质的讨论。风险在三个地方：战时国家依法征用（《人民防空法》第四十条：国家的人民防空工程，战时由人民政府统一安排使用）；小区业委会或人防部门对使用方式提出异议；开发商破产或项目被处置时，这个“使用权”能不能对抗第三人，没有产权登记就没有公示效力。

所以对人防车位的态度，一句话：能租、能用的，按租赁处理，期限守住二十年；承诺“办产权证”的，要它拿出登记依据，拿不出来就是空头支票。

八、一份可以照着走的顺序

最后说一句关于“分期建设”的经验：一个项目分三期，人防地下室集中在二期建，一期先交付。这种安排在审批上能不能过，取决于当地对“应建人防工程与地上建筑同步建设”的要求。多数地方要求“同步规划、同步设计、同步建设”，一期交付时人防没建，竣工验收备案就会被卡。要分期，必须在方案阶段就把人防的分期方案报人防部门认可，写进批准文件里。

以上内容为一般性法律知识分享，不构成正式法律意见；具体案件请结合证据情况咨询执业律师。