行政诉讼原告资格

一句话定义：行政诉讼原告资格是指公民、法人或者其他组织就某一行政行为向人民法院提起诉讼的主体地位，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼；不具备原告资格的，人民法院不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。

构成要件

一、基础标准：要么是行政行为的相对人，要么是其他与行政行为有利害关系的人。 第二十五条第一款把原告范围一分为二：前段是「行政行为的相对人」，即行政行为直接指向的对象，例如处罚决定书上的被处罚人、许可证的申请人；后段是「其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织」，即虽然不是决定书上写明的相对人，但权利受到该行为实际影响的人。起诉条件第一项即「原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织」。此外，第二十五条第四款还规定了人民检察院提起行政公益诉讼的特别情形：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。这与公民、法人或者其他组织基于自身权益取得原告资格是两条不同的路径。

二、「与行政行为有利害关系」由司法解释列举六种情形。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条以「有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的『与行政行为有利害关系』」开头，具体列举：被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；要求行政机关依法追究加害人法律责任的；撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；其他与行政行为有利害关系的情形。

三、投诉人的原告资格以「为维护自身合法权益」为限。 解释第十二条第五项的表述是「为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的」。这一句有两个限定：一是「为维护自身合法权益」，纯公益性的举报、与自身权益无关的投诉不在此列；二是「具有处理投诉职责的行政机关」，向没有该项职责的机关投诉，不能据此取得原告资格。

四、自然人死亡、组织终止后，原告资格依法转移。 第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼；第三款规定，有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。解释第十四条第一款进一步界定「近亲属」的范围包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

五、被限制人身自由的公民，其近亲属可以代为起诉。 解释第十四条第二款规定，公民因被限制人身自由而不能提起诉讼的，其近亲属可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起诉讼；近亲属起诉时无法与被限制人身自由的公民取得联系的，可以先行起诉，并在诉讼中补充提交委托证明。这一条解决的是行政拘留、强制隔离等情形下的起诉难。

六、特殊组织形态的原告资格另有专门规则。 解释第十五条规定，合伙企业向人民法院提起诉讼的应当以核准登记的字号为原告，未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同原告；个体工商户以营业执照上登记的经营者为原告，有字号的以登记的字号为原告并注明经营者基本信息。解释第十六条第一款规定，股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼；第二款规定联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受行政行为侵害的，可以自己的名义提起诉讼；第三款规定非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。解释第十七条规定，事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。解释第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为可以自己的名义提起诉讼；业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

七、一般债权人原则上不具有原告资格。 解释第十三条规定：「债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。」这一条确立了「债权人不因债权受损而取得行政诉讼原告资格」的原则，同时留下一个法定例外。

八、原告资格是起诉条件之一，不具备则裁定驳回起诉。 起诉条件第一项要求原告符合第二十五条规定；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定「不符合行政诉讼法第四十九条规定的」，已经立案的应当裁定驳回起诉。原告资格与受案范围是两个独立门槛，都要过。

法条依据

与相邻概念的区别

最容易被混淆的是相对人与利害关系人。相对人的判断很简单，看行政行为直接指向谁；利害关系人的判断则要看「合法权益是否受到实际影响」，而且这种影响必须是具体的、个别的，不是抽象的、普遍的。举例来说，规划许可发给开发商，被许可人是相对人，开发商当然是原告；而紧邻地块的居民如果因为楼间距、日照、通风受到影响，属于「被诉的行政行为涉及其相邻权」，同样具有原告资格，这就是解释第十二条第一项的用武之地。

第二个必须讲透的是债权人。解释第十三条的原文口径是「一般不具有原告资格」：债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼。背后的道理是，债权是相对权，债务人责任财产的变化并不当然构成对债权人法律上权益的直接侵害，债权人的救济路径是民事诉讼法上的债权实现程序。但这一条同时保留了法定例外——「行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外」，例如行政机关在办理过户、注销登记时，法律要求其审查并保护特定债权人的利益的，该债权人就属于应予保护或者应予考虑的情形，可以取得原告资格。判断时不能只看「我是债权人」这一身份，还要看被诉行政行为作出时，法律有没有要求行政机关把我的利益纳入考量。

实操指引

• 第一步，确认自己是不是决定书上写明的相对人。 是相对人的，原告资格基本没有争议，直接进入受案范围和期限的判断即可。
• 第二步，不是相对人的，在解释第十二条六项里找对应项。 相邻权、公平竞争权、复议第三人、追究加害人责任、撤销变更涉及其权益、为维护自身合法权益投诉——六项之中找到一项，就有明确的规范依据。
• 第三步，用「合法权益受实际影响」做兜底检验。 落到第十二条第六项兜底时，要说清楚自己哪一项合法权益受到了怎样的具体影响，不能只讲「我是本地居民」「我关心这件事」。
• 第四步，公司、合伙、业委会等特殊主体，先查组织形式规则。 股份制企业走企业名义，合资合作各方可以自己名义，个体工商户看营业执照登记，业主共有利益先看业委会。主体名称写错同样会被要求补正。
• 第五步，自然人死亡、组织终止的，走资格转移路径并准备继受证明。 近亲属起诉要准备亲属关系证明，承受权利的法人或者其他组织要准备权利承受证明。
• 第六步，投诉举报类的，先固定「为维护自身合法权益」的证据。 投诉材料里写清楚自己的哪一项权益受损、要求查处什么，并保留向具有处理投诉职责的机关提出投诉的记录，这是取得原告资格的关键。

举报违法行为后行政机关不予处理，能不能起诉，关键就在解释第十二条第五项「为维护自身合法权益」这一限定，详见举报违法行为没人管，能起诉吗？。征地拆迁补偿争议中的原告资格判断，可参见征地拆迁补偿不合理，如何维权？。

常见问题

问：我只是邻居，规划许可又不是发给我的，我能起诉撤销这个许可吗？ 答：可以，前提是被诉行政行为涉及你的相邻权。解释第十二条第一项明确，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于「与行政行为有利害关系」。日照、通风、通行、噪音、安全距离等相邻权益受到影响，就具备了起诉相邻地块规划许可的资格。

问：别人欠我钱，行政机关把他的房子过户了，我能告行政机关吗？ 答：原则上不能。解释第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼。例外是「行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的」，例如法律要求行政机关在办理该过户时必须审查并保护特定债权人利益的，你才具有原告资格。除此之外，应当走民事诉讼和强制执行程序去实现债权。

问：我举报了违法行为，行政机关不处理，我能起诉吗？ 答：要看你举报时维护的是不是自身合法权益。解释第十二条第五项把「为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的」列为具有利害关系的情形。如果举报事项与你的权益无关，属于公益举报，一般不取得原告资格；如果举报的是侵害你自身权益的行为，且接收举报的机关负有处理职责，它不处理就构成可诉的不作为。参见举报违法行为没人管，能起诉吗？。

问：公司被行政机关处罚，股东能自己出面起诉吗？ 答：要分情况。解释第十六条第一款规定，股份制企业的股东大会、股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼，即原则上仍以企业为原告，由上述机构代表企业起诉。解释第十六条第三款另规定，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。股东个人以自己名义起诉，一般不符合上述规则。

问：被处罚的人去世了，家属还能继续告吗？ 答：可以。第二十五条第二款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。解释第十四条第一款界定的近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

问：我不具备原告资格，法院会怎么告诉我？ 答：不符合起诉条件第一项的，人民法院作出不予立案的裁定并载明理由，原告对裁定不服可以提起上诉；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，已经立案但「不符合行政诉讼法第四十九条规定的」，应当裁定驳回起诉。债权人的案件，人民法院还应当依照解释第十三条告知其就民事争议提起民事诉讼。