行政案件审理程序

一句话定义：行政案件审理程序，是指人民法院受理行政案件后，从立案、送达答辩、组成合议庭、开庭审理、质证认证到作出裁判的一整套法定流程；它由行政诉讼法第七章「审理和判决」规定，以登记立案为入口，以六个月一审审限为出口，中间贯穿着公开审理、不适用调解、被告负举证责任、行政机关负责人应当出庭应诉四项行政审判特有的原则。

构成要件

一、入口是登记立案。 第五十一条第一款规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案；不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定，裁定书应当载明不予立案的理由，原告对裁定不服的可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，法院应当给予指导和释明，并一次性告知需要补正的内容，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

二、法院既不立案又不作出不予立案裁定的，可以向上一级人民法院起诉。 第五十二条规定，出现这种情形时，当事人可以向上一级人民法院起诉；上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。这一条是破解「立案难」的关键抓手。

三、送达起诉状副本五日、被告答辩十五日。 第六十七条第一款规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告；被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状；人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

四、审判组织一律是合议庭，成员为三人以上单数。 第六十八条规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭，合议庭的成员应当是三人以上的单数。行政案件第一审普通程序不存在独任审理，这与民事程序不同。

五、公开审理是原则，不公开是例外。 第五十四条规定，人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外；涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。注意商业秘密案件需要当事人申请，前两类则依法直接不公开。

六、当事人有权申请审判人员回避。 第五十五条规定，当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避；审判人员认为自己有上述情形的，应当申请回避。该条还规定，院长担任审判长时的回避由审判委员会决定，审判人员的回避由院长决定，其他人员的回避由审判长决定，当事人对决定不服的可以申请复议一次。

七、被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的应当委托相应的工作人员出庭。 第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》进一步细化：负责人在第一审、第二审、再审等诉讼程序中都负有出庭义务（第一条）；负责人包括正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人，被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人不能作为被诉行政机关负责人出庭（第二条）；涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉（第四条）；不能出庭的情形限于不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务、无法出庭的其他正当事由（第八条）；有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可（第九条）；相应的工作人员是指被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员（第十条）；负责人未出庭且未说明理由或者理由不成立的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议，并记录在案、在裁判文书中载明（第十二条）。

八、证据必须当庭出示并互相质证。 第四十三条规定，证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证；对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据，对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

九、不适用调解是原则，三类案件可以调解。 第六十条第一款规定，人民法院审理行政案件，不适用调解；但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。第二款要求调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。行政审判之所以原则上不调解，是因为行政职权属于公权力，不能由行政机关自行处分。

十、特定案件中相关民事争议可以一并审理。 第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。第二款规定，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

十一、原告可以申请撤诉，但是否准许由人民法院裁定。 第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为、原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。与民事诉讼不同，行政案件中撤诉需要经过法院审查，不是在原告申请后自动生效。

十二、原告拒不到庭按撤诉处理，被告拒不到庭可以缺席判决。 第五十八条规定，经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。第六十六条第二款还规定，法院可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

十三、审理依据是法律、行政法规、地方性法规，规章是参照。 第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件；审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据；人民法院审理行政案件，参照规章。「依据」与「参照」的措辞差异，是行政审判中法律适用的基本功。

十四、发现违法违纪或者犯罪线索的，应当移送。 第六十六条第一款规定，人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

十五、一审审限为六个月，可以延长。 第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决；有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。六个月的起算点是立案之日，不是起诉之日，也不是开庭之日。

法条依据

与相邻概念的区别

最容易看错的是调解这一条。民事审判把调解摆在重要位置，民事诉讼法第九条要求法院「应当根据自愿和合法的原则进行调解」；行政审判正好相反，第六十条第一款起首就是「不适用调解」，只有行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件才可以调解。原因很简单：民事权利可以处分，行政职权不能处分——行政机关不能拿手中的公权力去和相对人做交易。所以行政案件的原告如果指望「法官主持调解、各让一步」，多半会落空，除非案件涉及赔偿、补偿数额或者自由裁量幅度。

第二个需要区分的，是行政诉讼的审理程序与行政复议的审理程序。行政复议由行政机关自己办理，以书面审查为主并可以听取意见、组织听证，一般应当自受理申请之日起六十日内作出决定；行政诉讼由法院开庭审理，第一审普通程序审限是立案之日起六个月，而且有完整的开庭、质证、辩论环节。两条路怎么选，见行政复议与行政诉讼的区别。

实操指引

• 第一步，起诉前先把期限和被告核准。 期限一旦错过无法补救，被告定错会直接影响管辖法院与审理对象。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，这方面的判断可参见复议维持原决定，起诉时该告谁？复议机关要不要一起告，期限规则可参见行政诉讼的起诉期限是多久？。
• 第二步，准备好起诉状并保留递交凭证。 按第五十一条，法院当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状并出具注明收到日期的书面凭证，在七日内决定是否立案。递交时务必索取书面凭证；通过网上递交的，可参见网上立案怎么操作？。
• 第三步，遇到「既不立案又不给裁定」直接走上一级法院。 第五十二条给了明确通道：可以向上一级人民法院起诉，上一级法院认为符合起诉条件的应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。不要在原法院反复等待。
• 第四步，盯住被告的十五日举证答辩期。 第六十七条要求被告在收到起诉状副本之日起十五日内提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件并提出答辩状。收到答辩状副本后，逐条比对证据的形成时间与行政决定作出时间。
• 第五步，开庭前把程序性权利主张一次。 需要不公开审理的（涉及商业秘密）及时申请；认为审判人员应当回避的及时申请；要求行政机关负责人出庭的，可以在庭前书面提出，并留意法院是否在开庭三日前送达出庭通知书。
• 第六步，庭审中围绕质证与法律适用发力。 按第四十三条要求对每一份证据当庭质证，重点攻击形成时间与取证程序；法律适用层面围绕第六十三条展开，说明应当适用的法律、行政法规、地方性法规是什么，被诉行为援引的规范性文件是否合法。
• 第七步，判决后按期限决定是否上诉或申请执行。 第六个月是审限而非上诉期，判决书送达时会写明上诉期限；行政机关不履行生效判决的，可以依法申请强制执行。

常见问题

问：行政案件法官会不会主持调解？ 答：原则上不会。第六十条第一款规定，人民法院审理行政案件，不适用调解；只有行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件才可以调解。所以涉及罚款数额是否畸重、补偿标准是否合理这类有裁量空间的事项可以谈，纯粹的处罚定性、许可资格一般不能调解。

问：行政机关只派律师来开庭，负责人不来，行不行？ 答：原则上不行。第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉；不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第八条把「不能出庭」限定为不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务、无法出庭的其他正当事由，第九条还要求提交加盖印章的证明材料。负责人既不出庭又不说明理由的，法院应当向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

问：法院收了我的起诉状，一直不立案也不给裁定，怎么办？ 答：可以向上一级人民法院起诉。第五十二条明确规定，人民法院既不立案又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉，上一级人民法院认为符合起诉条件的应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

问：我起诉后想撤诉，是不是写个申请就行？ 答：不是。第六十二条规定，是否准许由人民法院裁定。行政案件的撤诉要经过法院审查，即使被告改变了原行政行为、你同意撤诉，同样需要法院裁定准许。实践中可以在撤诉前要求把行政机关整改的实际内容落实到书面。

问：行政案件一审要多久才能判下来？ 答：六个月。第八十一条规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决，有特殊情况需要延长的由高级人民法院批准。起算点是立案之日。适用简易程序审理的案件则应当在立案之日起四十五日内审结。

问：我在行政诉讼中还牵涉到一个民事纠纷，能一起解决吗？ 答：符合条件的可以。第六十一条第一款规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。不属于这几类案件的，通常需要另行提起民事诉讼。