指导性案例睢宁县人民检察院诉睢宁县环境保护局不履行环境保护监管职责案

一、案情速览

一百三十余吨船舶清舱油泥被非法倾倒到江苏睢宁一家砖瓦厂，案发后环保局把油泥转运到一个停车场露天堆着。

油泥渗漏造成二次污染，检察院发检察建议，环保局答复：产生单位不在我辖区，我没有代为处置的义务。

法院：危废所在地生态环境部门有组织代处置的法定职责，不因来源地不在辖区而免除；诉讼中虽已处置，仍确认此前不履职违法。指导案例216号。

二、裁判要点提炼

二〇一七年九、十月间，冯某康等人将从浙江省舟山市嘉达清舱有限公司等处非法收购的危险废物船舶清舱油泥，委托他人运至江苏省睢宁县岚山镇陈集村一砖瓦厂内非法倾倒。案发后，睢宁县环境保护局将清理出的油泥及油泥污染物一百三十余吨转运至一停车场内。二〇一八年七月，徐州铁路运输检察院就被告人冯某康等人犯污染环境罪一案提起公诉，并于同年十一月提起刑事附带民事公益诉讼。徐州铁路运输法院发现涉案油泥被长期不规范贮存，为避免二次污染，要求睢宁县环境保护局及时组织代为处置。因该局迟迟未予代处置，且已有部分油泥渗漏对周边环境造成二次污染，睢宁县人民检察院于二〇一九年五月二十七日发出检察建议，要求其依法履行监管职责、对涉案油泥规范贮存并及时移交有资质单位处置。该局于同年七月二日回复，认为涉案油泥的产生单位不在其辖区，其没有代为处置的法定职责，应由产废单位所在地生态环境主管部门代处置。睢宁县人民检察院于同年七月十九日提起行政公益诉讼，请求确认该局对涉案危险废物贮存不履行监管职责的行为违法，并责令其尽快移交有资质单位处置。审理期间，该局于同年十月将涉案油泥及其污染物交由有资质单位处置；检察院经审查认为其已履行代处置职责，遂将诉讼请求变更为确认此前不履行监管职责的行为违法。徐州铁路运输法院判决确认该局对涉案危险废物的贮存未全面及时履行环境保护行政监管职责的行为违法。

法院生效判决认为：其一，睢宁县环境保护局对涉案危险废物的贮存、处置具有法定监督管理职责。环境保护法规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理；固体废物污染环境防治法规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理，并对危险废物贮存和处置所负有的监管职责作了具体规定。涉案危险废物在该局行政辖区范围内，故其对该危险废物负有依法贮存及及时处置的法定职责。危险废物一般具有腐蚀性、毒性、感染性等危害特性，对生态环境和人民群众生命财产安全具有极大威胁，贮存和处置不当将造成不可估量的危害后果；法律之所以规定产生危险废物的单位逾期不处置或者处置不符合国家有关规定时，由环境保护行政主管部门指定单位代为处置，目的在于及时消除污染风险、预防因污染扩散造成新的损害。本案中，冯某康等人因涉嫌刑事犯罪被公安机关采取强制措施，客观上不具备处置条件，危险废物所在地生态环境主管部门理应履行属地监管职责，及时组织代处置，该职责并不因危险废物的来源和产生单位不在其行政辖区而免除。其二，该局未依法履行监管职责。其在明知涉案油泥系具有毒性、易燃性危险废物需依法规范贮存并及时处置的情况下，未依法寻找符合规定的场所规范贮存；贮存过程中未采取任何防流失、防渗漏等污染防治措施；包装物及存放场所未依法设置危险废物识别、警示标志；贮存期间未进行有效日常管护，在存放容器破损以致油泥流淌、渗漏已造成二次污染的情况下，亦未及时采取应急处理措施，明显存在行政监管缺失。其作为环境保护行政主管机关，明知危险废物特性及二次污染危害，应当及时妥善处置、做好风险管控，但在经审判机关多次风险提示、检察机关发出检察建议后仍未规范贮存并及时组织代处置，放任污染后果持续扩大，导致社会公共利益长期处于受侵害状态，应确认其不履行法定职责的行为违法。

三、赵律师点评

属地监管，不是「属地产生」

环保局的抗辩逻辑是「谁产生谁处置」，所以浙江的油泥该找浙江。法院的回应很干脆：管的是「东西在谁的地上」，不是「东西从哪来」。危废在睢宁县辖区内，污染风险就在睢宁县辖区内，属地部门必须先动起来。至于费用，法律写得很清楚——处置费用由污染者承担，属地部门是先行处置、事后追偿，不是财政兜底。这个区分解决了很多地方「不敢动、怕花钱」的顾虑。

不履职的四个具体表现，可以当检查清单

判决列了四条：没找符合规定的场所规范贮存；没采取防流失、防渗漏措施；包装物和场所没设危废识别、警示标志；容器破损渗漏造成二次污染后没采取应急措施。这四条不是抽象原则，而是可以直接对照现场检查的清单。反过来说，行政机关只要把这四件事做到位、留好记录，就不至于被认定不履职。

检察建议是前置程序，也是台阶

行政公益诉讼不是想告就告。制度设计是先发检察建议，给行政机关两个月的整改期；不整改、不回复、回复但没动作，才起诉。本案检察院五月二十七日发建议，环保局七月二日回复「不是我的职责」——这不只是不整改，而且明确拒绝，起诉就成了必然。这个程序设计其实给了行政机关一个很好的台阶：收到检察建议就动，案子到不了法院。

诉讼中整改了，为什么还判违法

很多人不理解：油泥都处置完了，诉请也变更了，为什么还要判「违法」。答案是——确认违法判决评价的是「过去」，不是「将来」。已经履行了，就没必要再判令履行；但之前那段违法状态必须有个司法评价，否则公益诉讼的监督功能就落空了。这一点对行政机关的考核也有实际影响：确认违法是要计入法治建设考评的。

给行政机关和企业的提示，以及一个延伸思考

行政机关：接到危废线索，第一步是控制现场、防止扩散，第二步是找有资质单位规范贮存，第三步是启动代处置并同步追偿费用；三步都要有书面记录、照片、交接单。企业：产生危废必须如实申报、交给有资质单位、留存转移联单；非法倾倒一旦构成污染环境罪，除了刑事处罚，还要承担生态环境损害赔偿和代处置费用，成本远高于合规处置。再往深一层看：危废案件的难点往往不在「谁污染」，而在「谁来处置」。污染者被抓了、企业破产了、责任人跑了，油泥还堆在那里。本案确立的规则把这道题解开了：属地生态环境部门先处置，费用向污染者追偿。这条规则对长江、黄河沿岸的固废倾倒案件尤其重要——跨省倾倒、产废地和使用地分离，是按属地管，不是按来源管。

油泥堆在谁的地上，谁就得先把它管起来。