指导性案例宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案

一、案情速览

一家银行要扩建营业用房，规划部门发了选址意见和用地规划许可，国土局随即发出通知，收回十八户教工宿舍住户的一百八十七点六平方米国有土地使用权。

通知里只写了「依据土地管理法及浙江省有关规定」，没有引用任何具体条款。庭上国土局才补称依据的是土地管理法第五十八条第一款。

法院：作出决定时未引用具体条款，诉讼中又证明不了符合法定情形——主要证据不足、适用法律错误，撤销。指导案例41号。

二、裁判要点提炼

原告宣懿成等十八人系浙江省衢州市柯城区卫宁巷衢州府山中学教工宿舍楼的住户。二〇〇二年十二月，衢州市发展计划委员会根据第三人建设银行衢州分行的报告，同意其在原有营业综合大楼东南侧扩建营业用房建设项目；衢州市规划局制定建设项目选址意见，拟由衢州分行收购、拆除占地面积二百零五平方米的教工宿舍楼改建为露天停车场，随后发出建设用地规划许可证。十二月二十五日，被告衢州市国土资源局请示收回教工宿舍楼住户的国有土地使用权一百八十七点六平方米，报市政府审批同意；同月三十一日作出收回国有土地使用权通知并告知十八名原告其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该通知说明了行政决定所依据的法律名称，但没有说明所依据的具体法律条款。原告不服提起行政诉讼。浙江省衢州市柯城区人民法院于二〇〇三年八月二十九日判决：撤销该收回国有土地使用权通知。宣判后双方均未上诉，判决已生效。

法院生效裁判认为：国土局作出通知时虽说明了依据的法律名称，但并未引用具体法律条款；庭审中辩称系依据土地管理法第五十八条第一款作出，该条规定收回国有土地使用权须以「为公共利益需要使用土地」或「为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地」等情形为前提。国土局作为土地行政主管部门有权对辖区内国有土地使用权进行管理和调整，但行使职权时必须具有明确的法律依据；其作出通知时未引用具体条款，故该具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。同时，国土局提供的项目批复、选址意见书审批表、建设用地规划红线图等证据，难以证明其行为符合上述法定情形，主要证据不足。根据行政诉讼法及其司法解释，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，不提供作出具体行政行为时的证据和依据的，应当认定该行为没有证据和依据。综上，被诉行为主要证据不足、适用法律错误，应予撤销。

三、赵律师点评

只写法律名称、不写条款，就是适用法律错误

这个案例确立的规则至今仍是行政执法文书的生死线：作出具体行政行为必须引用具体法律条款，只笼统写「依据某某法及有关规定」的，视为没有明确法律依据，属于适用法律错误。道理在于，引用条款是行政机关对自己行为合法性的第一次自我审查——写不出条款，往往说明作出决定时根本没对号入座法定情形。对行政机关，这是文书规范问题更是合法性要件；对当事人，收到任何只写法律名称的处罚、征收、收回决定，都可以把这一条直接写进起诉状。

庭上补法条，补不了决定时的依据

国土局在庭审中辩称依据的是第五十八条第一款，法院没有采纳。合法性审查的对象是作出行为当时的依据和证据——事后补称等于承认作出决定时没有明确依据，这既是「先裁决后找理由」的程序硬伤，也直接触发被告举证责任的不利后果。行政诉讼法确立的举证责任倒置在这里发挥了威力：被告不提供作出行为时的证据和依据，就认定该行为没有证据和依据。行政机关的教训是，决定书里的法律依据必须当场写全，不能指望庭审补课。

「公共利益」不能靠规划文件自证

本案证据链看似齐全：发改委批复、选址意见书、规划红线图，一样不少。但第五十八条第一款要求的是「为公共利益需要使用土地」或「为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地」——而本案实际是把教工宿舍楼拆掉给银行建露天停车场。法院认定这些证据难以证明符合法定情形。这里暗含一层审查：银行营业用房及其附属停车场属于商业设施，与「公共利益」的对应关系需要专门论证，规划手续齐全不等于公益属性成立。行政机关援引公共利益条款时，必须就项目性质与公益的对应关系举证，而不是拿流程文件顶替。

收回土地使用权的正当程序清单

合法收回国有土地使用权至少要过五关：一是情形关——符合法定情形之一；二是程序关——报经原批准用地或有批准权的政府批准；三是文书关——载明具体法律条款与事实理由；四是补偿关——依法给予补偿（为公共利益收回的，应作相应安排）；五是救济关——书面告知陈述申辩、复议和诉讼权利。本案败在第三关和第一关。从当事人角度，收到收回土地通知时，按这五关逐项核对，缺哪一关就把哪一关写进诉讼请求。

给双方当事人的功课

行政机关：所有对外文书建立「条款引用」审查——每个行政行为对应的具体条文、款项、项都要落到纸面；公益类收回项目，把公益属性论证写成专门材料归档备查。当事人：被收回土地使用权时先核三样——通知引用的是不是具体条款、收回目的是不是属于法定情形、补偿安排有没有着落；三者有缺，六个月内提起行政诉讼，本案十八名住户胜诉靠的就是把文书瑕疵钉在法庭上。

一句话收尾：行政行为的合法性写在决定书上，不写在被告席上——决定时不写条款、不备证据，庭上再多解释也换不回一纸撤销。