指导性案例北京市朝阳区某环境研究所诉山西某铝业有限公司环境污染民事公益诉讼案

案号：（2016）晋09民初35号山西省忻州市中级人民法院 · 生态环境保护民事公益诉讼 · 一审 · 2018-12-28

本案来源已核实（指导性案例），判决书全文见文末折叠附录，当事人信息已脱敏。

一、案情速览

氧化铝厂堆了近一千七百万立方米赤泥，强碱强腐蚀，风季扬尘，一公里外还有全国重点文物保护单位。

第一次和解：只写付款承诺，没写封场、没写修复措施和期限——法院不出调解书。

第二次调解：五年、一点五亿元、封场验收全写清，公告无异议后出调解书，五年后竣工。指导案例260号。

二、裁判要点提炼

山西某铝业有限公司（以下简称山西某铝业公司）自二〇〇六年起，陆续将从铝土矿提炼氧化铝排出的工业固体废物赤泥堆存在山西省原平市某赤泥库。该库总占地面积一千八百四十亩，总库容一千六百六十四点三万立方米。赤泥具有强碱性和强腐蚀性，长期露天堆放，表面干燥后在风季形成扬尘，造成严重大气污染，并对仅距一公里的全国重点文物保护单位形成较大威胁。二〇一四年十一月，忻州市环境保护局认定该赤泥库存在粉尘污染，责令停止违法行为并处罚款。由于技术迭代升级，案涉赤泥库已不再使用，依法应当封场闭库，否则可能引发溃坝等地质灾害。北京市朝阳区某环境研究所提起环境民事公益诉讼。二〇一七年一月十八日，当事人达成和解协议，此时赤泥库内堆存量已达到设计堆存标高，不封场无法解决环境问题；但该协议未要求进行封场，也未约定具体修复措施、修复期限，仅要求作出付款承诺，且未明确款项中用于修复库区周边环境的资金数额，法院未出具调解书。二〇一八年十一月十六日，在法院主持下当事人达成调解协议，约定筹集一点五亿元工程费用、五年内完成赤泥库封场工作；协议对修复期限、修复费用、修复措施、替代方案、监督单位、监督方式、验收部门均作了详细约定。法院依法公告，公告期间未收到异议，遂认定协议内容不损害社会公共利益，出具调解书。结案后，法院主动与有关行政部门沟通，明确库区生态恢复治理标准和技术规范，督促企业制定封场方案并按期推进。封场项目总投资一点三亿余元，包括赤泥处理及灰渣找坡一百九十七万立方米、新建排水系统四套、覆土三十八万立方米、铺设防渗膜及绿化面积八十五点五万平方米。法院定期现场回访、跟踪进度。经过五年治理，二〇二三年十一月封场项目竣工并通过环境保护验收，同年十二月通过省应急管理厅安全验收，调解书内容全部履行完毕。

法院生效裁判认为：依最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释第二十五条第二款，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。据此，环境民事公益诉讼允许调解或者自行和解，但人民法院须对协议内容进行实质审查，确认当事人能够依法行使诉讼权利，以保证协议的内容和履行足以保护社会公共利益。审查重点在于协议是否约定具体的修复措施、修复期限、修复费用、验收程序、监督主体等内容，并结合生态环境损害的范围与程度、恢复生态环境的难易程度等因素，评估协议履行能否实现修复受损生态环境、恢复生态环境状态和功能、消除生态环境损害风险的目的。本案二〇一七年的和解协议，在赤泥库已达设计堆存标高、不封场无法解决环境问题的情况下，既未要求封场，也未约定具体修复措施与期限，仅要求付款承诺且未明确用于修复的资金数额，不足以修复受损生态环境，不能有效消除损害风险，不符合「不损害社会公共利益」的要求，故未出具调解书。二〇一八年的调解协议对修复期限、费用、措施、替代方案、监督单位、监督方式、验收部门均作详细约定，经公告无异议，符合上述要求，遂出具调解书。

三、赵律师点评

公益诉讼可以调解，但法院要实质审查

环境公益诉讼涉及公共利益，原告的处分权受限。司法解释允许调解与和解，但法院必须审查协议内容是否损害社会公共利益——不是走形式地看一眼，而是逐项核对：修复措施、修复期限、修复费用、验收程序、监督主体。本案第一次和解就是被这套标准挡下来的。

「给钱」不等于「修复」

第一份和解协议的核心是付款承诺，看起来企业认账了、钱也给了。法院不认，理由很硬：赤泥库已达设计标高，不封场解决不了问题；款项里用于修复周边环境的具体数额也没写明。环境修复的目标是恢复状态与功能、消除风险，钱只是手段。凡是只谈钱、不谈工程措施的协议，都过不了这一关。

第二份协议为什么能过：五件事写清楚

一是期限（五年内完成封场）；二是费用（筹集一点五亿元，且明确投向）；三是措施（赤泥处理与灰渣找坡、排水系统、覆土、防渗膜与绿化）；四是监督（监督单位、监督方式、验收部门）；五是替代方案。再加上公告程序无异议，协议就有了可执行性。这套模板可以直接拿去做环境案件的调解方案。

结案不是终点：回访与验收

本案最有价值的部分在结案之后：法院主动对接行政部门明确治理标准，定期现场回访，五年后竣工验收、安全验收，才算履行完毕。对企业也是提示：环境案件的调解书不是「签完就完」，而是长期履约义务；对代理律师，调解阶段就要把验收标准、监督机制设计进去，否则将来执行阶段无从衡量。

公益诉讼里的「赔钱」只是开头，真正要交的作业是那座封好的库。

四、判决书全文（点开阅读 · 发布前已做脱敏核查）

1.对于环境民事公益诉讼当事人就生态环境修复等达成的调解协议或者和解协议，人民法院应当进行实质审查；经审查，协议的内容足以保护社会公共利益的，依法出具调解书。

2.人民法院在对调解协议或者和解协议进行审查时，应当结合案件具体情况，重点审查协议是否约定具体的修复措施、修复期限、修复费用、验收程序、监督主体等内容，评估协议的履行能否实现修复受损生态环境、恢复生态环境的状态和功能、消除生态环境损害风险的目的。山西某铝业有限公司（以下简称山西某铝业公司）自2006年起陆续将从铝土矿提炼氧化铝排出的工业固体废物赤泥堆存在山西省原平市某赤泥库。该赤泥库总占地面积1840亩，总库容1664.3万立方米。赤泥具有强碱性和强腐蚀性，长期露天堆放，表面干燥以后在风季形成扬尘，造成严重大气污染，并对仅距1公里的全国重点文物保护单位形成较大威胁。2014年11月，山西省忻州市环境保护局认定山西某铝业公司的赤泥库存在粉尘污染，责令停止违法行为并处以罚款。

由于技术迭代升级，案涉赤泥库已不再使用，依法应当封场闭库，否则可能引发溃坝等地质灾害，对人民群众生命、财产安全和周边生态环境存在风险。

2016年8月24日，北京市朝阳区某环境研究所（以下简称朝阳某环境研究所）以该赤泥库给周边生态环境造成重大风险，损害社会公共利益为由，向山西省忻州市中级人民法院提起民事公益诉讼，请求判令对山西某铝业公司赤泥库赤泥危害性进行确认，并立即采取封场等措施，消除对周边环境的危害和危险。

审理过程中，山西某铝业公司与朝阳某环境研究所经协商于2017年1月18日自行达成和解协议：一、山西某铝业公司承诺依法、依规采取措施，确保赤泥库符合国家环保要求。二、山西某铝业公司承诺，每年用于企业环境治理，环保人员培训，污染防治，环保设施的投资、运行维护、物料消耗，赤泥库综合治理等与环保相关的费用不低于人民币5000万元（币种下同）。三、协议生效后，山西某铝业公司承诺拿出300万元，在两个月内设立专门账户，作为赤泥库专项环保治理资金，以保障赤泥库的环境治理等。赤泥库的治理不限于该专项环保治理资金。四、山西某铝业公司自愿接受朝阳某环境研究所的监督，监督期限为自协议生效次日起三年。五、山西某铝业公司承担朝阳某环境研究所本案代理律师费。六、诉讼费用由山西某铝业公司承担。

忻州市中级人民法院经审查认为，综合考量案涉赤泥库规模、危害后果、已有的防尘措施及和解协议拟采取的措施，不封场不能根治赤泥库的污染问题，无法达到修复生态环境的效果，不足以保护社会公共利益，依法不能确认和解协议，不予出具调解书。鉴于赤泥库封场工程是世界性技术难题，国内此前尚无同等规模赤泥库封场经验，忻州市中级人民法院组织技术专家对案涉赤泥库进行现场勘察，就能否封场进行充分论证，引导双方当事人以消除生态环境风险为目的，就修复措施、修复期限、修复费用、验收程序、监督主体等进行重新协商。

2018年11月16日，在人民法院主持下，山西某铝业公司与朝阳某环境研究所达成调解协议：一、由山西某铝业公司按照安全生产监督行政部门等国家机关要求，在调解协议生效后五年内完成赤泥库的封场工作，每年至少以书面形式向朝阳某环境研究所通报1次调解协议履行情况，并报告人民法院。二、封场期间山西某铝业公司按规定采取环境污染防范措施，继续采取洒水、覆盖等抑尘措施；严格执行相关行政部门批准、认可、备案的可研报告和设计方案中的生态环保要求，防范地下水、土壤、大气污染；每年聘请第三方专业机构对赤泥库周边环境（地下水、大气）质量检测不少于2次并出具检测报告。三、山西某铝业公司自行筹集封场项目所需全部资金，预计工程费用为1.5亿元。四、出现不能封场的自然原因、社会原因、技术原因、第三方原因等时，山西某铝业公司应及时书面告知人民法院及朝阳某环境研究所，待原因消除后继续完成封场工作，工期顺延；

如山西某铝业公司明确表示不封场或逾期封场，朝阳某环境研究所可申请人民法院扣划或者冻结山西某铝业公司的剩余工程费（总额以1.5亿元为限），并可申请人民法院通过招标方式委托有资质的专业机构完成封场工作，所需费用以扣划或者冻结的工程费直接支付。五、封场工程完成后，由山西某铝业公司组织专业技术专家及设计、施工、监测（调查）等单位代表组成的验收组对工程进行竣工环境保护验收，验收合格方视为封场措施的环保效果达到预期目标。

忻州市中级人民法院于2018年11月27日将上述调解协议进行了为期三十日的公告，公告期内未收到异议。山西省忻州市中级人民法院对山西某铝业有限公司与北京市朝阳区某环境研究所于2018年11月16日达成的调解协议进行审查后予以确认，于2018年12月28日出具（2016）晋09民初35号民事调解书。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号，以下简称《解释》）第二十五条第二款规定：“……人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书……”据此，环境民事公益诉讼允许开展调解或者自行和解，但人民法院须对调解协议或者和解协议的内容进行实质审查，确认当事人能够依法行使诉讼权利，以保证协议的内容和履行足以保护社会公共利益。

本案中，朝阳某环境研究所对山西某铝业公司提起环境民事公益诉讼，并在诉讼过程中先后达成和解协议、调解协议。对此，人民法院应当审查双方当事人就生态环境修复达成的协议内容是否足以保护社会公共利益，进而决定应否出具调解书。重点审查协议是否约定具体的修复措施、修复期限、修复费用、验收程序、监督主体等内容，并结合生态环境损害的范围及程度、恢复生态环境的难易程度等因素，评估协议的履行能否实现修复受损生态环境、恢复生态环境的状态和功能、消除生态环境损害风险的目的。

2017年1月18日当事人达成和解协议时，赤泥库内堆存的赤泥量已达到设计堆存标高，不封场无法解决环境问题，但和解协议不仅未要求山西某铝业公司对赤泥库进行封场，也未约定具体修复措施、修复期限，仅要求山西某铝业公司作出付款承诺，且未明确款项中用于修复赤泥库周边环境的资金数额。因此，双方达成的和解协议不足以修复受损生态环境，无法恢复生态环境的状态和功能，不能有效消除生态环境损害风险，不符合《解释》第二十五条关于和解协议内容“不损害社会公共利益”的要求，故人民法院未出具调解书。

2018年11月16日，在人民法院主持下，当事人达成调解协议，约定筹集1.5亿元工程费用在五年内完成赤泥库的封场工作，彻底解决赤泥库的环境问题。从调解协议内容来看，双方对赤泥库的修复期限、修复费用、修复措施、替代方案、监督单位、监督方式、验收部门等均作了详细约定。为确保协议内容合理、可行，人民法院对上述调解协议依法进行了公告，公告期间未收到异议。

综上，人民法院认定调解协议符合《解释》第二十五条关于调解协议内容“不损害社会公共利益”的要求，依法出具了调解书。

结案后，人民法院主动与有关行政部门沟通，明确库区生态恢复治理标准和技术规范，督促山西某铝业公司制定封场方案并按期推进。封场项目总投资1.3亿余元，主要包括赤泥处理及灰渣找坡197万立方米、新建排水系统4套、覆土38万立方米、铺设防渗膜及绿化面积85.5万平方米。为确保封场项目如期完成，人民法院定期现场回访，持续跟踪修复进度。经过五年治理，2023年11月封场项目竣工并通过环境保护验收，2023年12月通过山西省应急管理厅安全验收，达到了修复生态环境、消除损害风险效果。至此，民事调解书的内容全部履行完毕。

此外，在督促山西某铝业公司履行民事调解书确定的义务过程中，人民法院还引导该公司调整优化产业布局，打造绿色发展产业集群，利用封场后的土地资源开发太阳能、风能、储能等清洁能源项目，实现了生态效益、经济效益与社会效益的有机统一。