最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函

最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函

〔2006〕行立他字第1号

北京市高级人民法院：

你院京高法〔2006〕129号《关于受理曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部行政诉讼的请示》收悉。经研究，答复如下：

同意你院第二种意见。依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有国务院和省级人民政府才有征地批准权。在国务院批准征地后，国土资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征地行为的组成部分。对国土资源部以不属于行政复议范围作出的不予受理征地行政复议申请决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。

2006年7月3日

附：《关于曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》的理解与适用

一、请示的问题及意见

北京市高级人民法院来函称，日前起诉人曾成、龙平安等六人分别以中华人民共和国国土资源部为被告向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销中华人民共和国国土资源部作出的《不予受理决定书》，撤销国土资函〔2000〕553号、〔2002〕146号文件并作出正确批复。北京市一中院受理该案后，又陆续接到以相同事由起诉国土资源部的诉讼材料，如柳州市鱼峰区驾鹤村村民委员会不服《关于柳州市城市建设农业地转移和土地征收的批复》（国土资函〔2005〕402号）、杨珍坪、殷志平、易建武不服《关于株洲市城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资函〔2003〕428号）等13件。因此类诉讼涉及国土资源部作出的征地批复行为性质，向最高人民法院请示。

对曾成、龙平安等六人诉国土资源部的案件受理后，北京市一中院又陆续接到以相同事由起诉国土资源部的诉讼材料共计13件。

北京市高级人民法院对此有两种意见：

一种意见认为，各部委作出的不予受理决定书是可诉的行政行为，符合行政诉讼立案条件，应予受理。

另一种意见认为，不宜继续受理因不服国土资源部作出的征地批复行政复议不予受理决定而引发的行政诉讼案件。根据国土资源部的来函，国土资源部不具有征地批准权，其征地批复行为是在国务院批准征地后将国务院批准征地的内容通知省级人民政府，属于国务院批准征地行为的组成部分，而国务院的行为不具有可诉性。并且，国土资源部及省级国土资源管理部门既然不是作出征地批复的行政主体，其无权对征地批复的行政行为作出变更或撤销的决定，那对此类案件受理后，将不利于正确处理诉争的征地批复行为，亦会影响政府部门正常的征地批复工作秩序，故对此类案件不宜继续受理。

北京市高级人民法院倾向于第二种意见。

二、最高人民法院的答复

最高人民法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有国务院和省级人民政府才有征地批准权。国务院批准征地后，国土资源部将国务院批准征地的内容以批复形式通知省级人民政府，属于国务院批准征地行为的组成部分。对国土资源部以不属于行政复议范围为由作出的不予受理征地行政复议申请决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。

三、评析意见

（一）国土资源部及省级国土资源管理部门不是作出征地决定的适格行政主体

《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”可见，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有国务院和省级人民政府两级政府部门才有征地批准权。国土资源部和省级国土资源管理部门在两级政府批准后，以自己名义作出征地批复的行为，分属于国务院和省级人民政府的具体行政行为。国土资源部及省级国土资源管理部门不是作出征地决定的行政主体，无权对征地决定作出变更或撤销的决定，其“征地批复”是代替国务院和省级人民政府作出的。既然如此，国土资源部门不是征地决定行政诉讼的适格被告。

（二）当事人对省、自治区、直辖市人民政府的征地具体行政行为不服的法律救济途径

《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”据此规定，当事人对省、自治区、直辖市人民政府的征地具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照行政复议法的规定作出最终裁决。

（三）当事人对国务院的批准征地具体行政行为不服的救济问题

现行行政法律、法规对这个问题未做明文规定，但从《中华人民共和国行政复议法》第十四条和第三十条中“国务院的决定为最终裁决”的规定精神看，国务院的批准征地决定应当理解为属于终局行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）的规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不受理。

（四）国土资源部现行的征地批复文件形式及在批复文件上使用国土资源部印章，是产生此类行政诉讼的根源

最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”由于国土资源部现行的征地批复文件形式及在批复文件上使用国土资源部印章，当事人根据上述现行法律和司法解释的规定起诉国土资源部，形式上是有法律依据的，这就是产生问题的根源。

国土资源部已经意识到这个问题，曾就启用“国务院土地审批专用章”问题专函请示国务院，但国务院答复暂不启用“国务院土地审批专用章”。在这个问题解决之前，我院有必要就此作出答复意见，指导北京高院和全国法院的行政案件立案工作。一旦国务院决定启用“国务院土地审批专用章”，本案所引发的法律问题就彻底解决了。