全国人大常委会关于批准2010年中央决算的决议

全国人民代表大会常务委员会关于批准2010年中央决算的决议

（2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）

第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议，听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的《国务院关于2010年中央决算的报告》和审计署审计长刘家义受国务院委托作的《国务院关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。会议结合审议审计工作报告，对《2010年中央决算（草案）》和中央决算报告进行了审查。会议同意全国人民代表大会财政经济委员会提出的《关于2010年中央决算审查结果的报告》，决定批准《2010年中央决算》。会议要求，要切实改进预算编制管理，规范预算执行，完善财政转移支付制度，加强资金管理和监督，防范和化解地方政府性债务风险，充分发挥财政职能作用，更好地促进经济社会又好又快发展。

国务院关于2010年中央决算的报告

--2011年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上

财政部部长 谢旭人

全国人民代表大会常务委员会：

第十一届全国人民代表大会第四次会议审查批准了《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》。现在，2010年中央决算已经汇编完成。按照《中华人民共和国预算法》等法律规定和全国人大常委会的安排，我受国务院委托，向全国人大常委会提出2010年中央决算报告和中央决算草案，请予审查。

一、2010年中央决算情况

2010年，各地区、各部门在中国共产党的坚强领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面落实中央决策部署和第十一届全国人民代表大会第三次会议决议，加强和改善宏观调控，国民经济平稳较快发展，社会保持和谐稳定，改革开放和社会主义现代化建设取得新的重大成就。在此基础上，中央决算情况较好。

（一）中央公共财政收支决算情况

2010年，中央公共财政收入42488.47亿元，完成预算的111.6%，比2009年（下同）增长18.3%。加上从中央预算稳定调节基金调入100亿元，使用的收入总量为42588.47亿元。与向第十一届全国人民代表大会第四次会议报告的预算执行数比较，中央公共财政收入增加17.95亿元，主要是在决算清理期间，增加了一些专项收入、行政事业性收费等非税收入。中央公共财政支出48330.82亿元，完成预算的103.6%，增长10.3%。其中，中央本级支出15989.73亿元，完成预算的99.6%，增长4.8%；中央对地方税收返还和转移支付支出32341.09亿元（相应形成地方财政收入和支出），完成预算的105.7%，增长13.2%。加上用于补充中央预算稳定调节基金2257.65亿元，支出总量为50588.47亿元。与向第十一届全国人民代表大会第四次会议报告的预算执行数比较，中央公共财政支出增加8.3亿元，主要是根据有关规定，增加了全国社会保障基金支出。决算数比预算执行数增收增支相抵，净增收9.65亿元，用于补充中央预算稳定调节基金。中央公共财政收支总量相抵，赤字8000亿元，比预算减少500亿元。2010年末中央财政国债余额67548.11亿元，控制在年度预算限额71208.35亿元以内。

图1：2010年中央公共财政平衡关系（略）

1.中央公共财政收入决算情况

各主要收入项目具体完成情况如下：

（1）国内增值税15897.21亿元，完成预算的103.6%。预算超收主要是工业增加值增幅及工业品出厂价格水平高于预计，相应增加了增值税收入。

（2）国内消费税6071.55亿元，完成预算的115.8%。超过预算主要是汽车销售量大幅增长，相应增加了消费税收入。

（3）进口货物增值税、消费税和关税12518.47亿元，完成预算的129.7%。超过预算主要是一般贸易进口额增幅超过预计，相应增加了进口税收。

（4）出口货物退增值税、消费税7327.31亿元，完成预算的103.6%。退税高于预算主要是一般贸易出口额超过预计，出口退税相应增加。

（5）营业税153.34亿元，完成预算的80.7%。未完成预算主要是国家开发银行分行缴纳的营业税划转为地方财政收入。

（6）企业所得税7795.17亿元，完成预算的96.7%。

（7）个人所得税2902.97亿元，完成预算的114.2%。超过预算主要是城镇居民人均可支配收入增长带动个人所得税增加。

（8）证券交易印花税527.82亿元，完成预算的102.3%。

（9）车辆购置税1792.59亿元，完成预算的134%。超过预算主要是汽车销售量大幅增长带动车辆购置税增加。

（10）非税收入1979.17亿元，完成预算的95.3%。

图2：2010年中央公共财政收入构成（略）

2.中央公共财政支出决算情况

按照第十一届全国人民代表大会第三次会议批准的预算，中央各部门认真组织执行，总体上各项重点支出得到较好保障。部分支出科目决算数与预算数存在差异，一是按照法律规定，用中央财政超收收入安排增加了教育、科学技术、公路建设支出以及对地方的转移支付，有关安排使用情况已向第十一届全国人民代表大会第四次会议报告。二是年初预算一些未分配到具体科目而暂列在“其他支出”中的基本建设支出，在执行中按照实际用途列相关科目。三是用中央预备费安排一些“三农”、救灾和灾后恢复重建等支出，相应增加农林水事务等相关科目支出。四是一些年初预算安排、执行中据实结算的项目，决算数与预算数出现差异。

中央本级支出项目具体完成情况如下：

（1）教育支出720.96亿元，完成预算的118.1%。超过预算主要是按照有关法律规定，用中央财政超收收入安排增加了“985工程”、秋季学期提高国家助学金标准等支出。

（2）科学技术支出1661.3亿元，完成预算的104%。超过预算主要是按照有关法律规定，用中央财政超收收入安排增加了国家重点基础研究、国家自然科学基金、国际科技合作等支出。

（3）文化体育与传媒支出150.13亿元，完成预算的95%。未完成预算主要是年初预算列中央本级的文化产业发展专项资金执行中部分下划地方以及国家博物馆新馆开办经费支出减少。

（4）医疗卫生支出73.56亿元，完成预算的169.8%。超过预算主要是年初预算暂列在“其他支出”科目的部分基本建设支出，执行中落实到具体医疗卫生支出项目。

（5）社会保障和就业支出450.3亿元，完成预算的146.2%。超过预算主要是增加了全国社会保障基金支出、新疆生产建设兵团养老保险补助和自然灾害生活补助等支出。

（6）住房保障支出386.48亿元，完成预算的102.6%。与预算的差异主要是增加了新疆生产建设兵团廉租住房保障专项补助支出。

（7）农林水事务支出387.89亿元，完成预算的120.5%。超过预算主要是增加了农业部直属垦区和新疆生产建设兵团农作物良种补贴、农机购置补贴等支出。

（8）环境保护支出69.48亿元，完成预算的125.7%。超过预算主要是年初预算暂列在“其他支出”科目的部分基本建设支出，执行中落实到具体环境保护支出项目。

（9）交通运输支出1489.58亿元，完成预算的115.6%。超过预算主要是车辆购置税超收，按规定相应增加公路建设支出。

（10）资源勘探电力信息等事务支出488.38亿元，完成预算的112.9%。超过预算主要是年初预算暂列在“其他支出”科目的部分基本建设支出，执行中落实到本科目具体支出项目。

（11）粮油物资储备管理事务支出495.12亿元，完成预算的63.3%。低于预算主要是为稳定国内粮油市场供求，国家减少了粮油储备收购，加大了储备投放，相应据实结算的中央储备粮油利息费用等政策性补贴支出减少。

（12）商业服务业等事务支出139.79亿元，完成预算的69.2%。低于预算主要是国家储备的利息费用补贴等据实结算的政策性补贴支出减少。

（13）地震灾后恢复重建支出37.9亿元，完成预算的88.3%。低于预算主要是预算安排的部分中央地震灾后恢复重建基金在执行中列入对地方转移支付支出。

（14）国防支出5176.35亿元，完成预算的99.8%。与预算的差异主要是退役士兵安置经费等据实结算的支出低于预计。

（15）公共安全支出875.2亿元，完成预算的107.2%。超过预算主要是增加了武警部队救灾等安保支出。

（16）一般公共服务支出837.42亿元，完成预算的97.7%。与预算的差异主要是年初预算安排的基本建设等支出在执行中列入其他科目，相应减少本科目支出。

（17）国债付息支出1508.88亿元，完成预算的98.3%。

（18）其他支出98.32亿元，完成预算的47.8%。低于预算主要是年初预算列本科目的部分基本建设支出，在执行中按照实际用途列入医疗卫生支出等科目，相应减少本科目支出。

中央对地方税收返还和转移支付情况如下

（1）对地方税收返还支出4993.37亿元，完成预算的99.8%。

（2）对地方一般性转移支付支出13235.66亿元，完成预算的107.6%。超过预算主要是成品油消费税超收，相应增加对地方成品油税费改革转移支付；以及增加对地方的均衡性转移支付。

（3）对地方专项转移支付支出14112.06亿元，完成预算的106%。超过预算主要是按照有关法律规定，用中央财政超收收入和预备费增加了对地方教育、医疗卫生、保障性住房、交通运输等方面的转移支付。

预备费使用情况。中央预备费预算400亿元，实际支出400亿元，已列在相关支出科目决算数中。主要是：农林水事务支出127.05亿元，环境保护支出15.35亿元，社会保障和就业支出15.45亿元，公共安全支出27.58亿元，救灾综合财力补助及灾后恢复重建支出157.22亿元。

汇总以上各项支出，2010年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的支出合计8920.59亿元，增长20.2%。此外，农业水利、公共交通基础设施建设、环境保护等支出也与人民群众生活密切相关，中央财政对地方的税收返还和一般性转移支付支出经地方统筹安排后也大部分用于保障和改善民生，这些方面的支出达到23864.26亿元。2010年中央财政用于“三农”的支出合计8579.7亿元，增长18.3%。其中：支持农业生产支出3427.3亿元，对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1225.9亿元，促进农村教育、卫生等社会事业发展支出3350.3亿元，农产品储备费用和利息等支出576.2亿元。需要说明的是，民生和“三农”支出不是单独的预算科目，为了便于审议，将与民生和“三农”相关的支出项目综合反映出来，因而存在一些交叉重复。

汇总2010年中央行政单位（含参照公务员法管理的事业单位）、事业单位和其他单位用财政拨款开支的出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费（以下简称“三公”经费）支出，合计94.7亿元。其中，出国（境）经费17.73亿元，车辆购置及运行费61.69亿元，公务接待费15.28亿元。

汇总2010年中央行政单位（含参照公务员法管理的事业单位）履行行政管理职责、维持机关运行开支的行政经费，合计887.1亿元。

图3：2010年中央公共财政支出构成（略）

（二）中央政府性基金收支决算情况

中央政府性基金收入3175.75亿元，完成预算的124.3%。其中：三峡工程建设基金收入59.15亿元，完成预算的591.5%，超过预算较多主要是全面清缴了以前年度欠缴的基金；铁路建设基金收入616.92亿元，完成预算的106%，超过预算主要是铁路货物运输量高于预计；港口建设费收入114.44亿元，完成预算的114.4%，超过预算主要是港口货物吞吐量大于预计；民航机场管理建设费收入136.41亿元，完成预算的112.7%，超过预算主要是民航旅客运输量大于预计；新增建设用地土地有偿使用费收入288.21亿元，完成预算的110.9%，超过预算主要是新增建设用地供应量增长较快；大中型水库移民后期扶持基金收入183.44亿元，完成预算的122.3%，超过预算主要是省级电网企业销售电量增加较多；彩票公益金收入247.73亿元，完成预算的121%，超过预算主要是彩票销售量大于预计。

中央政府性基金支出3016.75亿元，完成预算的94%。与预算的差异主要是一些项目因前期工作准备不充分，当年不具备实施条件，导致结转下年支出较多。其中：三峡工程建设支出89.61亿元，完成预算的199.6%；铁路建设支出582亿元，完成预算的100%；港口建设支出119.41亿元，完成预算的100%；民航机场管理建设支出146.08亿元，完成预算的85.8%；新增建设用地土地有偿使用费支出286.63亿元，完成预算的51.3%；大中型水库移民后期扶持支出158.29亿元，完成预算的72.1%；彩票公益金用于社会福利、体育、教育等社会公益事业支出239.69亿元，完成预算的89.1%。

2010年中央政府性基金收支决算数，与向第十一届全国人民代表大会第四次会议报告的预算执行数基本持平。

（三）中央国有资本经营收支决算情况

中央国有资本经营收入558.67亿元，完成预算的132.7%。超过预算主要是将国有股减持收入纳入国有资本经营预算管理。加上2009年结转收入18.91亿元，使用的收入总量为577.58亿元。

中央国有资本经营支出541.99亿元，完成预算的123.2%。超过预算主要是用国有股减持收入补充全国社会保障基金支出。主要支出项目情况是：补充全国社会保障基金支出127.1亿元，地震灾后恢复重建支出9.32亿元，国有经济和产业结构调整支出179.5亿元，中央企业改革脱困补助支出121.96亿元，重大科技创新支出32亿元，重大节能减排支出30亿元，境外投资支出22.41亿元，社会保障等支出4.7亿元，调入公共财政预算支出10亿元，新疆生产建设兵团产业发展资金支出5亿元。

2010年中央国有资本经营决算数与向第十一届全国人民代表大会第四次会议报告的预算执行数比较，收入基本持平，支出略有减少。

二、2010年预算执行效果

2010年，各地区、各部门按照第十一届全国人民代表大会第三次会议和第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议有关决议，以及十一届全国人大财政经济委员会审查意见的要求，优化转移支付结构，严格预算执行，加强预算支出绩效考核，严格政府债务管理，推进财政体制改革，贯彻落实积极的财政政策，努力服务于改革发展稳定大局。

（一）促进经济协调稳定发展

2010年，中央政府公共投资支出10710亿元，主要用于农业基础设施及农村民生工程、教育卫生等社会事业、保障性安居工程、节能减排和生态建设、自主创新和经济结构调整等方面，并引导和带动全社会固定资产投资增长23.8%。落实结构性减税政策，对部分小型微利企业实施所得税优惠政策，对1.6升及以下排量乘用车减按7.5%的税率征收车辆购置税，引导企业投资和居民消费。清理到期的税收减免政策。增加对农民的补贴，加强农业基础设施和综合生产能力建设，提高对城乡低保对象等群体的补助水平。继续实施家电汽车下乡等鼓励消费的一系列政策，直接拉动了居民即期消费，2010年社会消费品零售总额实际增长14.8%。

（二）努力保障和改善民生

农村义务教育经费保障机制进一步完善，全国1.3亿名农村义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策，中西部地区约1228万名农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。免除2900多万名城市义务教育阶段学生的学杂费。家庭经济困难学生资助政策体系不断健全，449万名普通高校学生、482万名普通高中学生和1136万名中等职业学校学生获得资助。免除440万名中等职业学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费。落实更加积极的就业政策，全年城镇新增就业1168万人。新型农村社会养老保险试点覆盖面达到24%。连续第六年提高企业退休人员基本养老金水平，继续提高城乡低保补助标准、优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。调整自然灾害生活救助项目，提高补助标准。建立孤儿基本生活保障制度。城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险的最高支付限额，分别提高到当地职工年平均工资、城镇居民可支配收入、全国农民人均纯收入的6倍以上。新型农村合作医疗参合人数、城镇居民基本医疗保险参保人数分别达到8.35亿人和1.95亿人，财政补助标准提高到每人每年120元。支持未参保的关闭破产国有企业退休人员和困难企业职工参加城镇职工基本医疗保险。城乡医疗救助水平进一步提高。基层医疗卫生服务体系建设得到加强。国家基本药物制度覆盖到60%的政府举办的基层医疗卫生机构。支持向城乡居民免费提供9类基本公共卫生服务，重大公共卫生服务项目加快实施。公立医院改革试点在部分城市启动。保障性安居工程进展顺利，全国保障性住房和棚户区改造住房基本建成370万套，农村危房改造和游牧民定居工程加快推进。

（三）积极推动经济结构调整

实施各项强农惠农财税政策，加大财政投入力度，以农田水利为重点的农业基础设施建设不断加快，农业综合开发改造中低产田、建设高标准农田2548万亩，农业综合生产能力不断提高，农村发展与改革的好形势进一步巩固。科技投入和政策扶持力度加大，基础研究和应用研究不断加强，科技重大专项顺利实施，推动了战略性新兴产业发展和科技创新。扩大促进服务业发展专项资金规模，着力改善服务业发展环境，提升服务业发展水平。落实促进区域协调发展的各项财税政策。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。增加对地方均衡性转移支付841.79亿元，财力薄弱地区改善民生事业的保障能力进一步提高。建设资源节约型、环境友好型社会取得新进展。扶持1184个重点节能项目，促进773户企业开展节能技术改造，支持经济欠发达地区1689户企业淘汰落后产能。支持城镇污水处理设施配套管网建设8.7万公里。在8个省份约4100个村庄推进农村环境连片整治示范工作，农村生态环境继续改善。支持7个省份开展排污权有偿使用和交易试点。在14个重金属污染重点防控省份开展重金属污染治理。节能产品惠民工程实施范围进一步扩大，推广高效节能空调近3000万台、高效照明产品1.6亿只、节能汽车100多万辆。公共领域节能与新能源汽车示范推广试点城市扩大到25个，在6个城市启动私人购买新能源汽车补贴试点。金太阳工程顺利实施，光伏发电国内规模化应用积极推进。巩固退耕还林、退牧还草成果，建立草原生态保护奖补机制，促进草原生态建设和牧民增收。

（四）构建有利于科学发展的体制机制

改善转移支付结构，增加一般性转移支付规模，一般性转移支付占中央对地方转移支付的比重提高0.6个百分点，归并和清理专项转移支付项目，规范专项转移支付管理办法。完善民族地区转移支付办法，健全生态功能区转移支付制度，资源枯竭城市转移支付规模逐步扩大。探索建立县级基本财力保障机制，基层政府公共服务保障能力有所增强。在27个省份970个县推行了省直管县财政管理方式改革。健全公共财政预算，全面编制中央和地方政府性基金预算，国有资本经营预算制度试点范围继续扩大，试编社会保险基金预算。部门预算等预算管理制度改革深入开展。在27个省份的21.5万个行政村开展了村级公益事业建设一事一议财政奖补试点。资源税改革在整个西部地区试点。统一了内外资企业和个人城市维护建设税、教育费附加制度。支持义务教育学校落实绩效工资政策。公共卫生与基层医疗卫生事业单位的绩效工资政策加快实施。

在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，预算管理中还存在不少突出问题：代编预算规模仍然较大，预算编制仍不够细化，基本建设等支出项目预算的年初到位率不够高；预算支出进度不够均衡，部分专项支出进度偏慢；专项转移支付规模仍然较大，县级基本财力保障机制还不够完善；财政管理仍然比较粗放，资金使用效益还不够高，财政监督力度还不够强。审计情况也表明，2010年中央预算执行情况总体较好，但也存在中央部门归口管理的部分本级支出预算年初到位率偏低、国有资本经营预算制度不够完善、政府性基金预算管理不够规范等问题。对此，国务院已要求中央有关部门认真按照全国人大有关决议要求和审计意见，采取有力措施切实进行整改。

三、进一步提高预决算管理水平

针对当前存在的问题和不足，我们将在不断完善财税体制和运行机制的同时，继续加强科学化精细化管理，努力提高预决算管理水平。

（一）加强预算编制管理

进一步规范预算编制程序，细化预算编制内容，切实减少代编预算规模，提高预算年初到位率，并严格部门预算管理。加强统筹协调，将预算编制与预算执行、结余结转资金管理、行政事业单位资产管理等有机结合起来。健全部门预、决算相互反映、相互促进的机制。进一步规范转移支付制度，逐步扩大一般性转移支付规模，降低专项转移支付所占比重。继续完善县级基本财力保障机制。细化政府性基金预算，完善政府性基金预算管理制度及使用管理办法，指导地方规范政府性基金预算编制。继续扩大中央国有资本经营预算实施范围，逐步提高中央企业国有资本收益收取比例，加快推进地方试编国有资本经营预算步伐。研究完善社会保险基金预算制度。

（二）狠抓预算执行管理

建立健全预算支出责任制度，完善激励和约束机制。加强对预算执行的动态监控，完善预算支出执行通报机制。进一步改进收入预算编制方法，规范超收收入使用管理，超收收入除依法安排当年部分重点支出外，原则上转入预算稳定调节基金，留待以后年度预算安排使用。加强库款调度管理，减少上下级预算解缴和拨付的资金规模，保障基层政府预算支出的资金需要。完善以收定支和据实结算项目支出方式，提高预算执行的均衡性。强化管理基础工作和基层建设，完善部门基础信息数据库，健全支出标准体系，完善政府收支分类科目体系，充实基层财政职能。

（三）强化财政资金管理

加强财政专户管理，切实做好财政专户清理整顿工作，取消违规设立的各类专户。强化部门和单位银行账户管理，凡不符合规定设置的账户一律撤销。加强对部门银行账户的监控。规范账户开设代理银行选择方式，增强公开性和透明度。继续完善非税收入收缴管理制度，规范非税收入执收行为。进一步扩大国库集中支付制度的实施范围，2012年底前所有预算单位的财政性资金全部纳入国库集中支付范围，建立覆盖各级财政的预算执行动态监控体系。完善各级财政部门内设机构之间，上下级财政部门之间，财政部门与预算单位、人民银行国库、财政专户开户银行之间的对账制度。加强监控制度建设，加快构建财政资金风险防控机制，健全内部监督制度，落实财政资金安全责任制。

（四）稳步开展预算绩效管理

逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要运用”的预算绩效管理模式。进一步扩大绩效评价试点范围，合理确定绩效评价试点项目，将民生项目和具有较大经济社会影响的重大项目作为绩效评价的重点。逐步扩大上级对下级转移支付的绩效评价试点。建立绩效评价结果反馈制度，研究绩效评价结果与预算资金安排有机结合的机制，逐步实行绩效问责和评价结果公开，促进部门改善预算管理，优化资源配置，提高财政资金使用效益。

（五）加快推进预决算公开

进一步细化预算公开，2011年中央公共财政预算的部分重点支出和2010年度中央财政总决算公开到“项”级科目。2011年经全国人大审查批准的部门预算和部门决算向社会公开。经全国人大常委会批准后，中央财政2010年度行政经费支出决算总额和“三公”经费决算总额由财政部向社会公开；中央各部门2010年度“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算，由本部门向社会公开。同时，推动地方做好财政预决算、“三公”经费等公开工作。

（六）严格财政监督

牢固树立综合监督理念，建立财政监督机构与预算管理机构之间的工作协调机制和信息共享制度，健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，提升财政监督合力。做好有利于转变经济发展方式重大财税政策实施情况的专项检查，保障政策有效落实。建立完善财政监督信息披露和公告制度。完善基础制度，加强纵横沟通，强化定期核查。继续推进“小金库”专项治理，切实抓好调整经济结构资金、强农惠农资金和重点民生资金管理使用的监督检查。切实加强地方政府性债务管理，加快构建地方政府性债务规模控制和风险预警机制，努力防范财政风险。

规范财政管理，对于促进经济社会健康发展关系重大。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，诚恳接受全国人大常委会的指导和监督，大力推进财政发展改革，切实完善财政科学管理，充分发挥财政职能作用，为促进经济社会又好又快发展做出积极贡献！

全国人民代表大会财政经济委员会关于2010年中央决算审查结果的报告

--2011年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上

全国人大财政经济委员会副主任委员 高强

全国人民代表大会常务委员会：

全国人民代表大会财政经济委员会听取了财政部《关于2010年中央决算的报告》和审计署《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，并对中央决算草案和决算报告进行了初步审查。现将审查结果报告如下。

2010年中央决算收入42488.47亿元，完成预算的111.6%，比上年增长18.3%。加上从预算稳定调节基金中调入100亿元，中央财政使用的收入总量为42588.47亿元。中央决算支出48330.82亿元，完成预算的103.6%，比上年增长10.3%。其中，中央本级支出15989.73亿元，完成预算的99.6%，比上年增长4.8%；中央对地方的税收返还和转移支付支出32341.09亿元，完成预算的105.7%，比上年增长13.2%。加上安排用于补充中央预算稳定调节基金2257.65亿元，中央财政支出总量为50588.47亿元。中央财政收支总量相抵，赤字8000亿元，比预算减少500亿元。2010年末中央财政国债余额67548.11亿元，控制在十一届全国人大三次会议批准的限额以内。

2010年中央决算与十一届全国人大四次会议审查批准的中央预算执行情况相比，财政收入增加17.95亿元，主要是在决算清理期间，增加了一些专项收入和行政事业性收费等非税收入；中央财政支出增加8.3亿元，主要是增加了用于补充全国社会保障基金的支出。增收增支相抵，净增收9.65亿元，安排补充中央预算稳定调节基金。

2010年中央政府性基金收入3175.75亿元，完成预算的124.3%；中央政府性基金支出3016.75亿元，完成预算的94%。中央国有资本经营预算收入558.67亿元，完成预算的132.7%；中央国有资本经营预算支出541.99亿元，完成预算的123.2%。

财政经济委员会认为，2010年中央决算总体情况是好的。国务院及其财政等部门认真贯彻十一届全国人大三次会议决议，继续实施积极的财政政策，落实结构性减税和鼓励居民消费的措施，着力促进经济发展方式转变和经济结构调整，提高经济增长质量和效益；着力保障和改善民生，加大对“三农”和教育、医疗卫生、社会保障等民生事业的支持力度，推动西部大开发等重点工程建设，促进经济社会协调发展；继续深化财税改革，推进建立县级基本财力保障机制，扩大财政省直管县改革范围，开展资源税等税制改革试点；进一步规范预算管理，加快资金拨付，注重支出绩效，推进预算公开，各项工作都取得了明显成绩。财政经济委员会建议全国人大常委会批准国务院提出的《2010年中央决算（草案）》。

财政经济委员会认为，2010年中央决算中也反映出一些应当注意的问题，有的还比较突出，主要是：预算编制还不够规范，代编预算规模仍然较大，部分基本建设等项目支出年初预算到位率和执行率不高；预算支出追加调整较多，执行进度不够均衡，部分专项支出进度缓慢，结转资金数额较大；财政监督不够严格，个别部门存在违法违规的问题；转移支付结构仍不够合理，专项转移支付规模仍然偏大，县级基本财力保障机制还不够完善；财政管理比较粗放，部分资金使用效益不高。审计署围绕中央预算执行和重点民生资金使用管理等依法开展审计监督，在预算编制、预算执行、资金使用和项目管理等方面，发现了不少突出的问题。审计报告还显示，地方政府性债务规模较大，增长较快，管理机制不健全，部分地方偿债能力弱，存在风险隐患。建议国务院责成有关部门对存在的问题，从体制机制上认真进行整改。

针对2010年中央决算反映出的问题，财政经济委员会提出以下建议：

一、切实改进预算编制管理

规范预算编制，科学编制收入预算，客观反映经济发展和财政收入增长情况。细化预算支出编制内容，提高基本建设等项目的年初预算到位率，大力压缩代编预算规模。清理、归并政府性基金项目，细化政府性基金预算，完善基金预算管理制度和使用办法。进一步扩大中央国有资本经营预算实施范围，健全管理制度。

二、规范预算执行管理

严格执行全国人民代表大会批准的预算，减少和控制预算追加与调整。加快预算下达与资金拨付，提高预算执行的均衡性，控制结转资金数额，提高资金绩效。在预算执行中除特殊情况外，一般不出台新的增减收入或支出的政策措施。预算如有超收，除依法安排部分重点支出外，应用于减少财政赤字和补充预算稳定调节基金。完善政府收支分类科目体系，全面、准确地反映预算执行情况。严格部门预算执行的监督管理，力求做到完整真实，不得以拨作支，严禁虚报瞒报。按照监督法等法律规定，在中央决算草案中增列“调整或变更数”栏目，并对预算调整或变更情况作出说明。

三、进一步完善财政转移支付制度

调整财政转移支付结构，提高一般性转移支付、特别是均衡性转移支付所占比重，压缩专项转移支付规模，有效发挥转移支付对于均衡地区间财力的作用。完善县级基本财力保障机制，加快资金下达，及时保障基层政府的支出需要。建立转移支付资金使用绩效的考核评价机制。每年8月份向全国人大常委会报告预算执行情况时，应当对转移支付预算下达和资金拨付情况进行重点说明。

四、加强资金管理和监督

加强财政专户管理，切实做好财政专户清理整顿工作，取消违规设立的各类专户。进一步扩大国库集中支付实施范围，2012年底前将所有中央预算单位的财政资金全部纳入国库集中支付。健全财政资金管理监督制度，落实财政资金安全责任制。进一步推进预决算公开。

五、防范和化解地方政府性债务风险

依法健全地方政府举债融资管理机制，规范地方政府举债融资行为，建立债务风险预警和偿债机制。地方政府性债务应纳入预算，接受同级人大审查与监督。同时，应积极研究并采取有效措施，妥善处理现有债务，防范和化解债务风险。

国务院关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

--2011年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上

审计署审计长 刘家义

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

2010年，在党中央、国务院的领导下，各地区、各部门深入贯彻落实科学发展观，认真执行十一届全国人大三次会议的有关决议，加快转变经济发展方式，促进经济平稳较快发展，进一步巩固了经济社会发展良好势头。中央预算执行和其他财政收支情况总体较好，中央财政收入42 488.47亿元，完成预算的111.6%，加上从预算稳定调节基金调入100亿元，中央财政使用的收入42 588.47亿元；支出48 330.82亿元，完成预算的103.6%，加上补充中央预算稳定调节基金2257.65亿元，支出总量为50 588.47亿元；赤字8000亿元，比预算减少500亿元；年末国债余额67 548.11亿元，控制在全国人大批准的年度预算限额内。

--实施积极的财政政策，提高经济增长的质量和效益。中央政府公共投资支出1.07万亿元，继续落实结构性减税、家电汽车下乡等鼓励消费政策，促进扩大内需和优化投资结构；中央财政用于科技、节能减排和交通运输等方面的支出分别比上年增长14.3%、94.3%和19.3%，切实提高自主创新和基础产业保障能力，经济结构调整取得新进展。

--着力保障和改善民生，推动经济社会协调发展。中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障等与民生直接相关的支出和“三农”的支出，分别比上年增长20.2%和18.3%；实施主体功能区规划，投入6822亿元用于西部大开发23项重点工程建设，进一步提高区域发展的协调性。

--推进重点领域和关键环节改革，增强经济社会发展的内在动力。深化部门预算和国库集中支付等预算管理制度改革，27个省份970个县实行了省直管县财政管理方式改革，统一内外资企业和个人城市维护建设税、教育费附加制度；开展资源税和资源性产品价格改革，稳步推进金融和企业改革，积极落实义务教育学校和医疗卫生事业单位绩效工资政策。

--切实加强整改，健全完善相关制度。各部门各单位按照国务院的部署和要求，依法认真整改上年审计发现的问题，挤占挪用的资金已全部追回或归还，并完善制度规定1773项；审计发现的违法违规问题和104起案件移送有关部门查处后，有95人被追究刑事责任，1103人受到党纪政纪处分。具体整改情况，国务院已向全国人大常委会专题报告，审计署已向社会公告。

第一部分 审计情况

2010年，按照党的十七届五中全会精神和中央关于经济工作的部署，审计工作紧紧围绕经济又好又快发展这个中心，加强对宏观政策执行情况、重大投资项目和重点民生资金的跟踪审计，密切关注经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，严肃揭露和查处重大违法违规问题，更加注重从体制、制度和政策层面反映问题，在保障中央政策措施贯彻落实、推动经济发展方式转变、维护国家经济安全、促进反腐倡廉和民主法治建设等方面积极发挥作用。

一、中央财政管理审计情况

重点审计了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和国债管理等情况，还对2010年度中央决算草案进行了审计。从审计情况看，2010年，财政部、发展改革委等部门继续深化体制改革和健全公共财政体系，按照突出民生领域、优化支出结构、从严控制新开工项目等原则合理安排财政支出的规模和节奏，财政的宏观调控和保障作用进一步加强；坚持依法理财，严格预算管理，加强基本支出定员定额管理和项目支出标准体系建设，开展重大项目预算评审和节能评估，75个中央部门向社会公开了部门预算，预算约束和财务管理水平进一步提高。但审计也发现，中央预算管理中还存在一些需要改进的问题。

（一）部分中央支出预算编制不够细化和准确、执行率偏低，有些预算的级次和项目在执行中自行作了调整。

1．部分中央本级支出预算未落实到部门。在2010年中央本级支出预算16 049亿元中，有1485.75亿元是财政部代编的，需要在执行中落实到具体部门和单位；至年底，上述代编预算中有148.67亿元未执行，占10%。抽查的“物资收储支出”、“中国疾病预防控制中心公共卫生应急反应机制专家津贴”和“驻艰苦及污染地区人员回国工作医药费”等3个项目在2007年至2009年代编预算均未执行的情况下，财政部2010年继续代编38.16亿元，当年又未执行。

2．中央部门归口管理的部分本级支出预算年初到位率低。2010年，发展改革委负责分配的中央本级基建支出和科技支出预算的年初到位率，按规定应达到75%和97%，实际仅为7.8%和47.5%。

3．中央转移支付预算未及时细化落实到省区市。在2010年转移支付预算25 606.64亿元中，扣除据实结算项目后，有6536.58亿元未按规定在全国人大批准后的90日内下达到地方，占25%。在执行中，财政部又将215.67亿元专项转移支付预算上划调整为中央本级支出；少数项目预算执行率较低，如养殖业保险保费补贴预算42.95亿元中，当年仅执行10.56亿元，占25%。

（二）部分投资计划下达不符合规定。

1．扩大投资专项范围安排支出。2010年，发展改革委将松花江流域水污染防治规划专项投资4700万元、国家天然橡胶基地建设规划专项投资2100万元，安排给了规划外的项目。

2．少数投资计划下达程序不规范。2010年，发展改革委向专项规划未编制或未得到批复的3个专项、初步设计未得到批复的5个项目，下达投资计划29.96亿元；未按规定批复资金申请报告，直接下达城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程投资计划，造成实际补助比例不一、个别项目投资多次调整等问题。

3．未按建设进度下达贴息补助。中央预算内投资贴息补助原则上应按项目的建设进度和贷款的实际发生额分期安排，但国家能源局2010年安排煤炭产业升级改造项目贴息补助时，直接一次性下达24个项目贴息补助1.66亿元。审计抽查其中5个项目，有3个在计划下达前已基本完工，2个至审计时未开工，导致贴息补助4600万元全部闲置。

4．少量投资计划下达滞后。在2010年中央预算内投资计划3926亿元中，有32.59亿元未按规定于10月31日前下达，影响资金及时使用。

5．部分投资资金闲置。由于规划编制和项目启动晚、前期准备不充分、计划下达滞后等，至2011年3月底，发展改革委2010年下达的农村电网改造升级工程等6个项目的中央预算内投资117.79亿元中，有92.11亿元（占78%）闲置未用。

（三）有些收支事项处理不够规范，部分资金未及时清理安排使用。

1．中德财政合作伙伴基金收支未纳入总预算会计，而是委托中国进出口银行核算。至2010年底，累计收入3.05亿元、支出1199.75万元。

2．以前年度结转的出口退税资金未及时清理。至2010年底，财政部采用权责发生制结转的2006年和2007年出口退税收入指标584.74亿元已闲置3年，尚未安排使用。

3．年初批复部门预算时未全面反映上年度国库集中支付结转和结余。2009年底，中央国库集中支付财政拨款结转和结余合计771.85亿元，财政部2010年3月批复部门预算时仅列入248.65亿元，其余直到4月份才下达给部门。

4．无线电频率占用费纳入公共财政预算后未统筹安排使用。2010年，财政部对这项资源性收费继续采用以收定支、专款专用的办法，导致资金大量结余。至2010年底，无线电频率占用费补助在地方累计结余20.4亿元，其中当年结余6.67亿元，占当年下达补助的34%。

5．部分商业银行账户应予规范和清理。至2010年底，中央财政在商业银行开设各类银行账户31个，当年累计收到资金5290.4亿元，年末余额906.32亿元。其中，有些是预算外收支账户，有些全年未发生收支业务。

（四）国有资本经营预算制度不够完善。

1．2011年，部分中央部门管理的企业尚未实行国有资本经营预算管理。

2．年初预算未细化，部分支出分配交叉重复。报全国人大审查批准的440亿元国有资本经营预算，未落实到具体项目；其中120亿元是财政部在国资委等上报的预算建议草案之外直接代编和进行分配的，部分支出方向与另320亿元预算安排交叉重复。

3．国有资本经营预算资金的拨付主要集中在11月和12月，其中140.57亿元是12月20日后才拨付的，占支出预算的32%。

（五）政府性基金预算管理不够规范。

1．部分支出预算未落实到具体项目。由于基金项目的储备不足，财政部2010年下达到部门的基金预算有84.87亿元未落实到项目；部分支出指标至年底尚未下达，如新增建设用地土地有偿使用费、文化事业建设费、中央水利建设基金的支出指标仅分别下达51%、45%和44%。由此形成2010年底基金结转790.16亿元，占当年基金收入3806.91亿元的21%。

2．在公共财政预算中安排与基金预算内容相近的支出。政府性基金预算实行“以收定支、专款专用、收支平衡，结余结转下年安排使用”的原则，但财政部在彩票公益金和旅游发展基金已安排体育总局、旅游局有关项目资金5092万元的情况下，又从公共财政预算中为其安排内容相近、用途相似的预算4.25亿元，其中旅游局的两个项目年底结余1001.56万元，占其预算的47%。

3．少数基金管理使用和设置不够规范。具体是：未及时将交通运输部、贸促会等部门的4.89亿元基金收入征缴入库；交通运输部收取的船舶港务费和贸促会收取的货物原产地证明书费、认证费等，不符合基金特征或设立条件，未及时清理。

（六）国债发行管理不够严格。

1．记账式国债招投标制度不完善、执行不严格。投标过程中，对发行现场人员随时查看投标信息没有严格限制，也缺乏出入登记、通讯屏蔽等操作细则；对投标人在出现通讯中断或设备故障时采用的应急投标方式，未制定应急投标书送达时间的确认办法，不能有效防止超过投标截止期或要件不合规的应急投标书被违规录入。上述问题给个别工作人员泄露投标信息，并恶意采用应急投标等方式低价中标提供了可乘之机。审计抽查发现，2007年至2010年，有104份未经人民银行观察员签字认可、无密押或密押不符以及超过投标截止期等的应急投标书被违规录入，中标国债面值808.8亿元，购买价格比正常投标明显偏低。

2．财政部2010年在增补记账式国债承销团成员过程中，存在受理逾期申请材料、未按规定充分征求相关单位意见、未书面告知申请人享有的权利、对承销团成员资格审查不严等问题。

3．电子式储蓄国债面向个人投资者销售的政策目标落实不到位。在2010年发行的1296.27亿元电子式储蓄国债中，有705.16亿元（占54%）最终由40家承销银行持有，与此类国债重在培育个人投资者市场的政策目标不尽相符；相比发行记账式国债，增加筹资成本约23.55亿元。

对上述问题，财政部、发展改革委等部门正在逐项研究制定整改措施。

此外，在审计财政部编制2010年中央决算草案情况时发现，未及时清理以前年度已取消的烟草专营利润、国有土地有偿使用基金、政府住房基金、水运客货附加费等4.52亿元；在向全国人大报告中央预算执行情况时，将用工商银行上缴利润中的22.05亿元安排的补充社保基金支出错列在国有资本经营预算支出中。审计期间，财政部整改了上述两个问题，将4.52亿元结余反映在中央政府性基金决算草案中，将22.05亿元转列为公共财政支出。

二、中央部门预算执行审计情况

此次共审计54个中央部门，延伸审计467个所属单位。2010年，54个部门财政性资金支出预算为5382.02亿元，审计1708.15亿元，占32%。审计结果表明，这些部门预算执行情况总体较好，财政拨款预算执行率平均比上年提高6个百分点，统筹消化结转和结余资金423.56亿元；严格控制和压缩公用经费支出，53个部门公用经费支出控制在预算内，34个部门在统一压缩的基础上将公用经费支出再压缩5%以上；本级预算管理的规范和透明程度不断提高，25个部门制定和修订预算管理相关制度240项。但审计也发现，一些部门预算执行不够到位，部门本级与所属单位间预算管理水平和财务基础工作发展不平衡，内部管理和内部控制需进一步加强。

（一）项目支出预算编制不够完整和具体，一些部门本级预算未完全执行到位。由于部门年度工作计划与预算安排不够衔接，项目储备和前期准备与预算编制要求不尽适应，54个部门2010年初编列项目支出预算2779.27亿元；中央财政在执行中追加995.55亿元，相当于年初预算的36%。在年初编制的项目支出预算中，11个部门本级的106.76亿元未落实到具体单位和项目，有2.92亿元至年底仍未细化。一些部门本级预算执行也不够严格，其中：5个部门本级自行调整了2.74亿元项目预算安排；32个部门本级以拨作支、虚列支出、在项目或预算科目之间调剂使用资金5.81亿元。此外，20个部门本级还存在未按规定征缴非税收入、资产核算不规范等问题金额4.51亿元。

（二）一些部门监管不严，加之事业单位改革尚未到位，部分部门所属单位违反财经制度问题比较突出。此次审计发现的违规问题有80%以上发生在所属二三级单位，涉及金额49.3亿元。

一是预算执行不够严格和规范，主要表现为未经批准改变部分预算资金用途、虚列支出或以拨作支等。其中：210个所属单位未经批准扩大开支范围等10.26亿元；33个所属单位采取虚列支出、以拨作支等方式，将1.51亿元预算资金列支后拨付给下级单位或项目承担单位；13个所属单位采取重复申报项目、多报在编人数等方式，多申领财政资金0.3亿元。

二是私存私放资金设立“小金库”问题仍然存在。2009年以来，各部门深入开展了“小金库”专项治理活动，但此次审计发现，82个所属单位采取截留收入、虚列支出等方式，套取和私存私放资金4.14亿元，主要用于发放奖金、补贴等。

三是收入和资产管理存在一些薄弱环节，主要表现在非税收入征缴、资产核算和出租出借等方面。其中：80个所属单位未按规定征缴非税收入3.09亿元，违规收费3.68亿元；52个所属单位违规出租出借资产、委托理财以及资产入账不及时等，涉及金额18.75亿元；39个所属单位未严格执行政府采购规定，有的是为加快采购进度规避集中采购，有的是执行政府采购政策和程序不规范，涉及采购资金7.57亿元。

（三）部分科技经费使用和管理不够规范，研究成果存在多头充抵问题。至2010年底，审计抽查的8个科技重大专项2246个课题中，有74.68亿元课题经费结存在承担单位，占这些课题2008年启动以来拨款额的36%，但这些资金已列入牵头部门决算支出，影响核算的真实性；抽查133个国家科技支撑计划项目发现，由于科技成果审核把关不严、不同科技计划间信息缺乏共享，在这些项目取得的2775项专利、技术标准等成果中，有547项（占19%）申请或取得时间早于项目的立项时间，或是发明人与课题组成员不一致。

（四）一些部门决算草案编报不够准确。对部门决算草案的审计发现，40个部门账务处理不规范，部分收入、支出、结余和资产反映不够准确，涉及金额22.44亿元，占审计资金总量的0.62%。对其中7.53亿元的问题，相关部门在审计过程中已调整账目和报表；对其他问题，审计长已签署意见，要求予以纠正。

目前，相关部门已追回或归还资金9.06亿元，采取收回账外资产、调整会计账目等方式整改问题金额13.06亿元。

三、财政转移支付审计情况

为摸清财政转移支付制度运行情况，审计署组织对中央转移支付管理和分配情况进行了审计，并重点抽查了18个省的90个县。从审计情况看，2010年，中央财政安排转移支付2.73万亿元，是1994年的11.45倍，保障了中央重大战略决策的落实，为推动地方经济社会发展提供了资金支持。但随着中央财政收入规模和转移支付总量的大幅增长，财政体制和转移支付结构不够科学合理的问题逐渐在财政运行中显现出来，亟待研究解决。

一是转移支付在财政支出中占比较高。由于现行财政体制还不够完善，地方政府的财权难以满足其履行事权的基本需求，主要通过上下级政府间转移支付来解决，导致转移支付在财政支出中占比较高。2010年，中央财政支出的56%是对地方的转移支付；审计的90个县财政支出2630.50亿元中，上级转移支付占46%，其中50个中西部县占比达71%。转移支付制度由分税制财政体制的修正补充机制，变成了对基层政府进行财力分配的主导机制。

二是专项转移支付在转移支付中占比较高。2010年，在中央转移支付总额2.73万亿元中，专项转移支付为1.41万亿元，再加上一般性转移支付中有明确用途的2622.2亿元，共计有61.7%的转移支付是有规定用途的，这一比例虽然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3个百分点。

三是部分专项资金设置交叉重复、部门多头管理和分配。按现行办法，有些用途类似的专项资金，涉及多个管理部门和多个项目。由于监管未形成合力，加之资金拨付链条长，此次审计的90个县发现多头申报、套取和挪用财政资金等问题金额3.32亿元。此外，至2010年底，90个县专项转移支付总额的20%计116.27亿元，未及时安排使用。

四是上级转移支付资金未完整纳入地方预算。2010年，审计的90个县预算编报的转移支付，仅为实际数的50%，其中30个县未编报专项转移支付。造成上述问题的主要原因是，地方预算编报时间早于全国人大审查批准中央预算的时间，地方政府在编制预算时，上级没有及时把转移支付预算分解到地区和项目，提前告知的预计数与实际结果差距也较大。

针对上述问题，财政部正在研究完善制度；相关地方采取收回挤占挪用资金、完善制度规定、办理项目调整审批程序等措施，已整改问题金额1.32亿元。

四、国税征管审计情况

近年来，各级国税部门认真贯彻执行国家宏观调控政策，坚持依法组织收入，不断加强税源管理、办税服务和纳税评估，较好地完成了收入任务。此次审计的18个省区市国税部门2010年组织税收2.69万亿元，比上年增长16%。但审计也发现，一些国税部门存在违规减免、征管不严导致税款流失等问题。

一是部分涉税审批事项不合规。其中：税务总局个别司2009年至2010年，以非正式公文“司便函”的形式，批准对企业超过认证期限的增值税发票进项税款17.29亿元予以抵扣；12个省的国税部门违规批准税前扣除和减免税优惠等，造成税款流失25.78亿元；9个省有关部门将17户不符合条件的企业认定为高新技术企业，使其享受税收优惠26.65亿元。

二是纳税审核和发票管理不严格。其中：10个区县级国税局为没有真实贸易背景的小规模纳税人代开发票1万多份，15户从事矿产买卖、废旧物资回收和软件生产等业务的企业虚开发票或使用不规范发票，导致税款流失共计14.33亿元；73个国税局对99户企业的纳税申报审核不严，少征企业所得税8.27亿元。

三是有的地方存在人为调节税收进度的问题。2009年至2010年，有62个国税局通过违规批准缓缴、少预缴、以误收名义退税等方式，当期少征287户企业税款263.01亿元；有103个国税局通过违规提前征收、多预缴、不退多缴税款等方式，向397户企业跨年度提前征税33.57亿元。

审计指出上述问题后，税务总局和有关国税局正在采取措施，抓紧纠正违规问题，并完善相关制度。

五、地方政府性债务审计情况

按照国务院的部署和要求，审计署组织全国审计机关4万多人，以“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”为原则，对全国所有涉及地方政府性债务的25 590个政府部门和机构、6576家融资平台公司、54 061个其他单位、373 805个项目和1 873 683笔债务进行了审计。审计的重点是政府负有偿还责任的债务，同时对债务人出现偿债困难时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他债务也进行了审计。审计结果表明，我国地方政府性债务最早发生在1979年，到1996年全国所有省级政府（含计划单列市，下同）、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的67 109.51亿元，占62.62%；担保责任的23 369.74亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的16 695.66亿元，占15.58%。在这些债务余额中，有51.15%共计54 816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的。

从审计情况看，至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率即债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%。审计结果表明，地方政府性债务为弥补地方财力不足、推动地方经济社会发展发挥了一定的积极作用。一是为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。在应对1998年和2008年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政府、代地方发行政府债券，地方政府通过融资平台公司等方式筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持。汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措债务资金558亿元用于灾后重建，推动了灾后恢复重建的顺利实施。二是为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。至2010年底，地方政府性债务余额投入教育、医疗等民生领域13 753.12亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域4016.02亿元。三是为保障经济社会的持续发展打基础。在2010年底已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施以及土地收储、能源建设69 675.72亿元，形成了大量优质资产，有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。

审计也发现，地方政府性债务的举借和管理等方面还存在一些问题，亟需研究和规范。

一是地方政府举债融资缺乏规范，大部分债务收支未纳入预算管理。由于现行规定未赋予地方政府举债权，对业已存在的举债行为缺乏规范，大多数地方政府通过融资平台公司等变相举债，有的甚至违规担保或直接举债。审计发现，7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规为464.75亿元债务提供了担保；部分融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53亿元。由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等，2008年及以前年度举借的债务中，有1319.80亿元至2010年底尚未支出，当年财政资金为此支付利息67.74亿元；还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。

二是部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。而且，部分地方的债务偿还对土地出让收入依赖较大，至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。从行业看，高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%，有387所高校和230家医院的借新还旧率超过了50%，还有95所高校和575家医院存在逾期债务57.6亿元，为此一些地方已安排441.38亿元财政资金来偿债。

三是地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。至2010年底，全国省、市、县三级政府设立融资平台公司6576家，有3个省级、29个市级、44个县级政府分别设立10家以上。融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49 710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%，其中政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务分别占63.12%、16.38%、20.50%。部分融资平台公司管理不规范，盈利能力和偿债能力较弱，审计的6576家融资平台公司中，有358家存在借新还旧问题，借新还旧率平均为55.20%；有148家存在逾期债务80.04亿元，债务逾期率平均为16.26%；有1033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题，涉及金额2441.5亿元。

审计指出上述问题后，有关部门和地方正在按国务院要求，逐项制定整改措施，研究完善地方政府性债务管理制度；审计还发现12起涉嫌经济违法违纪案件线索，正在依法查处。

六、重大投资项目审计情况

为保障中央重大投资项目顺利推进，审计署组织对京沪高铁、西气东输二线工程继续进行跟踪审计，对406个扩内需项目、76个支线机场、247个粮油仓储设施的建设管理情况进行了审计和调查。从审计和调查情况看，相关部门和地方能够贯彻落实国家政策要求，安排和实施政府投资项目，加强项目建设的组织和管理，工程进展总体顺利。但在招投标、投资控制和相关政策落实等方面仍存在一些比较突出的问题。

一是部分项目在工程施工、材料采购等方面违背国家招投标规定，有的甚至非法转分包。京沪高铁建设中，合同金额44.46亿元的施工、监理和咨询等项目尚未招标，相关公司就已进场开展工作。西气东输二线工程建设中，有45.01亿元管道和站场施工、2.33亿元设备材料采购的招标不规范，分别占抽查施工、材料采购合同总额的72%和12%。76个支线机场建设中，有23个机场共计19.38亿元的359项合同未按规定公开招标，占抽查合同总数的20%。

二是部分项目建设过程中，存在投资控制不严、建设进度滞后等问题。投资控制方面，主要是物资采购和工程款结算审核不严等增加投资15.12亿元，虚假申报、多头申报、挤占挪用或违规使用建设资金11.63亿元，以假发票或“白条”入账4.65亿元。建设进度方面，有170个粮油仓储设施项目未能如期于2010年底建成，占应建成数的78%，造成中央补助2.56亿元滞留或闲置。

三是部分地方征地拆迁和环境保护措施落实不到位。其中：18个扩内需项目违规占地8256亩，包括耕地2753亩；30个扩内需项目、25个支线机场存在未经环评审批即开工、未经环评验收即运行或未按设计要求建设环保设施等问题。

针对审计指出的问题，相关部门和地方制定了整改方案，纠正违规问题，完善了招投标、监理和征地拆迁等方面制度，11个扩内需项目和9个机场补办了征地审批、环评等手续。

七、重大自然灾害救灾资金物资及灾后重建跟踪审计情况

2010年以来，审计署和地方审计机关共组织7000多人，对汶川、玉树地震1.77万个灾后重建项目和舟曲特大山洪泥石流地质灾害救灾资金物资使用管理情况进行了跟踪审计。审计结果表明，按照国务院提出的救灾和灾后重建目标和要求，有关部门和地方密切配合、全力推进，救灾和灾后重建工作取得较好成效，项目建设和资金管理也比较严格。

（一）汶川地震灾后恢复重建项目跟踪审计情况。至2010年底，中央财政累计筹集3033亿元重建基金，累计下拨2986.70亿元；3省灾后重建已完工3.94万个项目，完成投资8672.16亿元，约占规划数的90%。跟踪审计发现，有80个项目存在审批手续不齐全、未严格执行招投标规定、违规转分包等问题；有21个单位和个人挤占挪用、转移和套取重建资金14.16亿元，主要用于规划外项目建设等。审计指出上述问题后，相关地方和单位已收回资金4.13亿元，节约资金和挽回损失4.94亿元，加快了77个项目的建设进度，改进了258个项目的质量管理，并建立健全规章制度130项。

（二）玉树地震灾后恢复重建跟踪审计情况。至2010年10月，青海省本级共收到重建资金183.1亿元，拨付75.2亿元；完成投资36.2亿元，约占规划数的11%。跟踪审计发现，有24.92亿元社会捐赠资金尚未明确到具体项目；有95个重建项目存在可研报告或概算未及时批复、施工图未及时审定等问题，部分项目监理工作也不到位。审计指出上述问题后，有关地方已将捐赠资金明确到具体项目，完善了资金拨付和管理制度，并加强了前期准备和质量监督等工作。

（三）舟曲特大山洪泥石流地质灾害救灾资金物资审计情况。至2010年底，全国安排和接收救灾资金物资共计17.57亿元，包括中央财政下达6亿元、甘肃省财政安排0.3亿元、社会捐赠11.27亿元；已拨付5.52亿元用于应急抢险以及灾民安置；结存12.05亿元。救灾资金的拨付、使用和物资发放情况总体较好，审计未发现重大违法违规问题。

八、重大民生资金和项目审计情况

为促进民生相关政策措施贯彻落实，重点对新型农村合作医疗基金、农业基础设施建设、政府投资保障性住房、财政就业补助等资金和项目进行了审计和调查。

（一）审计调查9个省区45个县新型农村合作医疗基金和相关政策落实情况表明，建立基本覆盖农村居民的新农合制度目标基本实现，至2010年6月底，45个县新农合覆盖面达95%，筹资水平由2009年的人均100元提高到150元，缓解了农民治病就医困难。审计调查也发现，一些地方和单位存在挤占挪用新农合资金的问题，其中：5个县的有关部门挪用新农合资金2738.18万元，用于发放企业职工基本养老保险金等；6个县的经办机构虚报参合人数4925人，套取财政补助37.30万元；14个县的经办机构审核把关不严，擅自扩大范围和提高标准，向8118人多支付新农合补偿487.80万元，还有4个乡镇卫生院利用虚假病历等获取补偿56.78万元。审计指出上述问题后，相关地方已归还、收回资金2752.78万元，处理了10名责任人员。

（二）对农业基础设施建设资金的审计，重点抽查了9个省区的12项资金和388个农田水利建设项目。2010年，中央财政投入9个省区的12项重点资金比上年增长55%，带动地方配套及农民自筹资金增长47%，改善了农业生产条件，提高了防灾减灾能力。审计发现，由于部分项目投资下达较晚，有的前期准备不够充分，至2011年1月底，2009年至2010年千亿斤粮食专项涉及的379个项目中，有376个尚未开工，中央专项资金有38.98亿元闲置在县级财政或项目管理单位。此外，22个县的44个项目筹资投劳不到位1.05亿元，一些单位还将2.09亿元专项资金用于出借、偿还世行贷款等。审计指出上述问题后，有关地方加快了项目建设进度，并积极追回被套取和挪用的资金。

（三）从审计8个省区16个城市政府投资保障性住房情况看，这些地方保障性住房建设发展迅速，2010年筹集的廉租住房资金比2008年增长1.71倍，保障总户数增长2.09倍；开工建设公共租赁住房8.11万套，出租2.97万套。但一些地方保障性住房建设供地和住房管理等方面工作还不到位。16个城市中，有10个城市2010年廉租住房和经济适用住房建设用地计划未全面落实，实际少供地7335亩；4个城市保障性住房、棚户区改造和中小套型普通商品住房建设用地未按规定达到住房建设用地供应总量的70%；因管理办法不完善、配套设施不健全、部门协调不力等，有4407套廉租住房被违规租售或另作他用，有4247套廉租住房分给了不符合条件的家庭，还有4428套保障性住房长期空置。此外，一些地方保障性住房资金管理也不够严格，此次审计共发现少提取廉租住房保障资金21.49亿元，多申报和挪用等问题金额0.9亿元。审计指出上述问题后，有关地方已收回部分违规使用的住房和资金，并处理了相关责任人员。

（四）从审计9个省市财政就业补助资金的管理和使用情况看，这些地方2010年共筹集就业资金277.96亿元，各项就业扶持政策惠及988.96万人次，通过职业培训和职业介绍帮助302.76万人就业。但审计也发现，8个省市的部分主管部门和单位违规将财政就业资金8.89亿元，用于基本建设、委托理财和工作经费等支出；7个省市的部分单位采取编造虚假材料、虚报人数和重复申请等方式，骗取就业补贴1857.52万元；4个省市部分已就业、已创业等不符合补贴条件的人员违规申领就业补贴865.04万元。审计指出上述问题后，有关地方已追回违规使用和骗取的资金1628.8万元。

九、资源环境审计情况

对黄河流域水污染防治和水资源保护、城镇污水垃圾处理和节能减排情况的审计结果表明，有关部门和地方高度重视环境保护和节能减排工作，不断加大投入、完善制度、落实责任、强化监管，资源节约和环境保护取得明显成效。但一些地方在相关政策执行中还存在不到位、不规范的问题。

一是水资源开发利用不规范，违规用地问题时有发生。2008年至2010年，黄河中上游6个省区的315户用水单位共无证取水2.31亿立方米、超许可量取水2.84亿立方米；24个项目违规占用黄河河道1.47万亩，用于建设开发区、休闲旅游设施等永久性建筑，对河道及行洪安全造成隐患。审计还发现，4个省区以化整为零、协议出让等方式违规供地1.35万亩，5个省市的49户企业采取以租代征、未批先用等方式违规用地1.9万亩。

二是节能减排和污染防治措施落实不到位，一些地方存在“两高一剩”行业扩张问题。审计20个省区市节能减排政策执行情况发现，186户企业违规建设火电项目44个、钢铁项目143个和水泥产能4083万吨，183户企业存在应淘汰未淘汰落后产能等问题。审计9个省区市的206个污水和垃圾处理项目发现，有114个因资金投入不足、前期工作不到位等未能按期完工。此外，审计还发现，一些地方少征、挤占、挪用节能减排和污染防治等专项资金24.89亿元，滞留、闲置或未纳入预算管理等21.46亿元。

针对审计指出的问题，相关地方已收回资金8.15亿元，出台59项加强内部管理等方面制度，并处理了138名责任人员。

十、金融机构审计情况

对工商银行等5家商业银行和中国人寿、中国人保的审计结果表明，这些金融机构能够贯彻落实国家宏观调控政策，结合实际制定信贷投放和结构调整计划，拓宽保险覆盖面和服务领域，进一步加强内部控制，有效提升了经营管理水平和风险防控能力。但在贷款和保险业务经营等方面还存在一些值得重视的问题。

跟踪审计5家商业银行新发放的3472亿元贷款，发现违规发放和挪用贷款等问题580亿元，其中向未批先建、手续不齐或资本金不到位的项目发放贷款254亿元，还有部分贷款被用于还贷。抽查中国人保和中国人寿499个分支机构发现，均存在以虚假承保、虚假退保、虚假理赔等方式套取保险资金的问题，金额合计19.9亿元；违规支付保险代理手续费7亿多元，其中相当部分是通过将直销业务转为代理业务套取的。

审计还发现，小额担保贷款政策作用发挥不明显。由于贷款门槛高、程序多、期限短，抑制了个人和企业的贷款需求；同时，因放贷成本高、收益差、风险大，经办银行积极性也不高。2010年，抽查的9个省市小额贷款担保基金按政策规定可担保贷款160.33亿元，实际担保贷款只有37.94亿元，仅占24%。

目前，相关金融机构已纠正违规和管理不规范问题金额185亿元，追回资金和补缴税款8479万元，对348名相关责任人进行了问责处理，并出台规章制度170多项。

十一、企业审计情况

从中国长江三峡集团公司等14户中央企业和4户中央企业驻港机构的审计情况看，这些企业能够执行中央决策部署，紧紧抓住经济企稳回升的有利形势，深化改革，强化管理，企业资产和收入规模进一步扩大，盈利能力总体上有所增强。但一些企业在重大决策、财务核算和内部控制等方面还存在不够严格、不够规范的问题。

在重大决策方面，抽查这些企业的625项决策中，有164项存在可行性研究不充分、未按规定报批、违反内部决策程序等问题，造成损失及潜在损失34.14亿元，其中44项发生在下属单位，造成损失和潜在损失31.47亿元。

在财务核算和内部控制方面，此次审计共发现这些企业2009年收入不实606.39亿元、利润不实64.37亿元，分别占其当年收入、利润总额的2%和5%。还有9户企业通过隐瞒收入、虚列支出等转移资金25.8亿元，用于账外发放奖金和补贴等。

相关部门和企业高度重视审计指出的问题，逐项制定整改措施，已调整相关账目，补缴税款11.9亿元，节约资金或挽回损失42.29亿元，并建立健全业务管理、风险控制及会计核算等方面规章制度577项，处理责任人员65人。

十二、重大违法违规问题审计情况

在以上各项审计中，审计署共向有关部门移送重大违法违规案件线索139起。这些案件有三个突出特点：一是利用权力“设租”、“寻租”，或培植代理人侵吞财政资金或国有资产；二是利用公共资源“借道”若干非公单位，或在多个地区实施违法违纪行为；三是利用虚假注资、虚假项目、虚假合同和虚假票据等方式，将违法行为隐藏在合法“外衣”之下。产生这些问题，既有一些人员法纪观念淡漠、依法行政意识不强等主观因素，也有体制转轨时期相关制度不够健全、执行不够严格等原因。

一是一些单位内部治理结构不完善，对决策权缺乏有效制约和监督。有的主要负责人利用个人影响干预重大决策，或直接违规决策、插手干预招投标等活动，为相关方面牟取不正当利益；有的单位内部控制薄弱，对分支机构主要领导人员和重要岗位人员监督不力，对内部及下级单位出现的违纪违规问题，问责不落实、不严格，通常大事化小、小事化了。

二是监管协调机制不够健全和完善，监管合力尚未形成。从目前情况看，不同执法部门之间甚至同一执法部门内部监管信息不共享、渠道不畅通，对跨市场、跨行业和跨领域的监管不到位甚至存在缺失，既增加了管理难度，也不利于防范不法分子利用信息“隔离”骗取资金等问题。

三是市场经济体系不够成熟和规范，相关法规制度也需进一步完善。有的法规禁止性规定多，处罚规定少，实际处罚力度小；有的存在漏洞，如现金管理及电子支付业务等制度，在监控大额提现、识别客户风险，特别是对法人账户转入个人账户提现等未作明确限制，个别不法人员正是利用此漏洞，在网上银行或多个账户间将资金层层倒手、或以现金私下交易来实施违法违规行为的。此次审计在金融领域发现的32起大要案中，有19起以现金为主要支付手段，共提现7.43亿元；有3件以网上银行为主要支付手段，涉及资金500多亿元。

上述案件移送后，有关部门已依法查处并结案20起，其他案件正在进一步查处中。审计署将及时向社会公告查处结果。

对中央预算执行和其他财政收支审计中发现的问题，审计署依法征求了被审计单位意见，已出具审计报告、下达审计决定。各部门各单位认真整改，目前已追回或归还资金35.85亿元，挽回或避免损失47.23亿元，根据审计意见完善了1075项制度规定，有617人被追究责任。最终整改结果，国务院将在年底前向全国人大常委会专题报告。

对各部门各单位的审计结果和整改情况，审计署将依法予以公告。

第二部分 审计意见

一、积极推进财政体制改革，切实理顺政府间财政分配关系

明确划分中央和地方的事权和支出责任，建立财权与事权相匹配的财政体制，基本满足地方政府履行职责所需财力。在此基础上建立规范的转移支付制度，切实提高一般性转移支付比例，科学设置专项转移支付项目，体现转移支付在财政体制中的修正、补充和均衡地区间财力的功能。进一步健全统一完整的政府预算体系，明确公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算等的功能定位，完善各类预算管理制度，处理好不同预算的资金投向和支出重点，使各预算之间有机衔接。

二、优化财政支出结构，注重支出绩效

进一步强化政府的社会管理和公共服务职能，加大对教育、医疗卫生和社会保障等公益性和保障性领域的投入，加快建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。同时，加强财政管理，严格预算约束，增强预算编制的科学性和执行的规范性，完善财政资金绩效管理和考核办法，切实提高预算执行效果。

三、规范地方政府举债行为，继续清理整顿地方政府融资平台公司

各地应进一步贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）要求，搞好融资平台公司的清理规范工作。应按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理业已形成的地方政府性债务。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的、或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益偿还，必要时可给予适当财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，应统筹制定偿债计划，通过预算安排偿债资金。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人大审查和批准。建立全口径债务监管体系，除法律和国务院另有规定外，不得再通过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决禁止政府违规担保行为。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度，避免债务人责任转化为政府救助责任。