建立非诉讼先予执行制度构想

[内容提要]:   《行政诉讼法》第66条、《行政诉讼法若干问题解释》第94条规定了具体行政行为诉讼过程中“以停止执行为原则,以不停止执行为例外”的执行原则,并将不停止执行为例外的先予执行的情况局限在诉讼过程中…

[内容提要]:

  《行政诉讼法》第66条、《行政诉讼法若干问题解释》第94条规定了具体行政行为诉讼过程中“以停止执行为原则,以不停止执行为例外”的执行原则,并将不停止执行为例外的先予执行的情况局限在诉讼过程中,这样规定,使那些没有进入诉讼程序但急需执行的具体行政行为得不到即时有效的执行,有可能会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成不可弥补或难以弥补的损失。笔者基于《行政诉讼法》第66条、《解释》第94条规定的理论基础,建议建立具体行政行为非诉讼先予执行制度,弥补立法之不足,以使那些没有进入诉讼程序,但急需即时执行的具体行政行为得到有效及时地执行,以维护国家利益、公共利益或他人合法权益。

  [关键词]:具体行政行为 非诉讼 先予执行 制度 立法构想

  一、行政诉讼法相关解释关于先予执行制度的现行规定。

  关于先予执行制度,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法、若干问题的解释》(以下简称《解释》)第48条和94条作了规定。但是,笔者认为48条规定的先予执行制度与94条规定的先予执行制度是有着本质区别的两种先予执行制度。

  关于48条规定的先予执行制度。《解释》第48条第2款规定:“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件,可以根据原告的申请,依法书面裁定先予执行。”根据法条规定,可见48条规定的先予执行制度是指人民法院在审理行政案件时,在作出裁判执行之前,因原告人难以或无法维持生活,及时裁定负有义务的行政机关先行给付原告人一定款项,并立即付诸执行的措施。①48条规定了人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件,可以根据原告的申请,依法书面裁定先予执行。先予执行是基于救助申请人的生活急需,为了及时而切实地保护当事人合法权益所作的有力措施,必须以具备法定的条件和人民法院认为确有必要为前提。人民法院做出先予执行的裁定应当符合以下条件:一是原告必须向人民法院提出先予执行申请,未提出申请的人民法院不能裁定先予执行。二是法律关系必须明确,不先予执行将严重影响申请人的生活。即原告要求被告行政机关履行给付义务基本明确,不需要进一步查证,只是何时给付和给付标准没有最后明确。严重影响申请人的生活,是指如果不马上采取先予执行措施,申请人的生活将难以或无法维持,为解决申请人生活的急需,才能裁定先予执行。三是原告的诉讼请求必须有给付内容。如,要求发放抚恤金或最低生活保障费等。48条规定的先予执行制度不必以申请人提供担保为前提。因为,48条规定的几种需要先予执行的案件,多是由于申请人的生活急需的案件,申请人本来就生活困难,如果要求申请人提供担保,往往难以做到,反而增加了申请人的困难。如果申请人确实生活困难无力担保,也应裁定先予执行,不应当把是否提供担保作为先予执行的条件。当事人对先予执行的裁定不服的,可以申请复议。复议期间不停止裁定的执行。

  关于94条规定的先予执行制度。《解释》第94条规定:“在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。”根据该条规定,可以看出,94条规定的先予执行制度是指在诉讼过程中,被告行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉的具体行政行为,人民法院一般不予执行,但是不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补或者难以弥补的损失的,为了保护国害利益、公共利益或者他人的合法权益,人民法院对被诉具体行政行为可以裁定先予执行,并立即付诸执行的措施。按照94条的规定,被诉具体行政行为在诉讼过程中以停止执行为原则,“以不停止执行为例外。”94条规定的先予执行制度,必须符合以下条件:一是作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为所确定的权利人必须提出先予执行的申请,未提出申请的,人民法院不应裁定先予执行。二是被诉具体行政行为不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成难以或不可弥补的损失。三是具体行政行为确定的权利人提出先予执行的申请,应当提供相应的财产担保。

  94条规定的先予执行制度与48条规定的先予执行制度的异同点。相同点:1、按照法条规定,两种先予执行制度都发生在诉讼过程中。因此,94条与48条规定的先予执行制度又叫诉讼过程中的先予执行制度。2、两种先予执行制度都必须基于当事人的申请,当事人不提出先予执行的申请,人民法院将不得裁定先予执行。3、不先予执行对申请人将造成重大影响。②4、人民法院作出先予执行的裁定必须立即执行。

  不同点:1、设定的理论依据和目的不同。48条规定的先予执行制度是基于法律的理性,基于法律救助弱者人性化的一面,为了救助申请人的生活急需而设置。94条规定的先予执行制度是基于行政效率,基于具体行政行为的即时实现,为了保护国家利益、公共利益或者他人的合法权益而设置。2、申请人的主体不同,在诉讼中的地位也不同。48条规定的先予执行制度,申请人的主体多是具体行政行为所针对的相对人,在诉讼主体地位上多是原告人。94条规定的先予执行制度,申请人多是作出具体行政行为的行政机关或具体行政行为确定的权利人,在诉讼主体地位上多是被告人和第三人。3、被申请人的主体不同。48条规定的先予执行制度被申请人的主体是负有给付义务的行政机关,在诉讼主体地位是被告人。94条规定的先予执行制度被申请人的主体是具体行政行为确定的义务人,在诉讼主体地位上是原告人。4、是否提供担保的规定不同。48条规定的先予执行制度不以申请人提供相应的财产担保为先予执行的前置条件。94条规定的先予执行制度,具体行政行为确定的权利人申请先予执行必须提供相应的财产担保,否则人民法院不准予先予执行。5、48条规定的先予执行制度必须具有给付内容。执行标的多指金钱财物。94条规定的先予执行制度,执行标的可以是金钱财物,也可以是行为。如强制拆迁。基于以上分析可以看出,48条和94条规定的先予执行制度是两种不同性质的先予执行制度。

  二、先予执行制度现行规定的立法缺陷

  笔者这里所说的先予执行制度现行规定的立法缺陷主要是针对《解释》94条的规定所言。笔者认为《解释》94条规定的先予执行制度主要存在以下缺陷:

  一是权利人申请先予执行的担保规定过死。笔者认为应增加除外但书规定。可以这样规定:权利人申请先予执行的,应当提供担保。但确有困难的除外。因为具体行政行为确定的权利人或义务人都是行政相对人,行政相对人是指公民、法人或其他组织。权利人或义务人都有可能存在生活困难无力提供担保的情况,强制担保有时不现实也往往难以实现。因此,笔者认为应根据实际情况而定。权利人确实困难无力提供担保,但具体行政行为确需紧急执行的,也应准予先予执行。

  二是将先予执行局限在诉讼过程中,使一些没有进入诉讼程序但急需得到执行的具体行政行为不能得到及时有效的执行,有的甚至以后难以执行或根本无法执行。按照现行的《行政诉讼法》及《解释》的规定,具体行政行为要得到法院的执行而进入司法执行程序,要经过两种途径:一是诉讼执行。包括法院作出维持判决后的执行及一些特殊案件诉讼过程中的先予执行。二是非诉讼行政执行。是指具体行政行为生效后,也就是具体行政行为确定的义务人法定期限内不复议不诉讼又不履行义务时,作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行。可以说这两种途径,为具体行政行为得到有效的司法执行提供了有力的法律保障。但是,笔者认为现行法律规定的两种途径执行具体行政行为,还不能完全有效地保护具体行政行为得到有效的执行。两种途径的执行,延长了具体行政行为进入执行程序的时机,限制了一些急需得到执行的具体行政行为的执行,使司法实践造成了困惑。请看下面的案例:

  *某区计经委下属散装水泥管理办公室对甲水泥厂作出征收散装水泥管理资金征收决定,要求甲厂交纳散装水泥管理资金32万元。征收决定除甲厂完全服从并自动履行外要得到执行,有三种途径:一是自行执行。这要法律法规赋予其强制执行权。二是诉讼执行。这要甲水泥厂对征收决定不服并且提起诉讼,且已被人民法院立案受理。三是非诉讼行政执行。这要甲水泥厂法定期限内不复议不诉讼又不履行法定义务,行政机关提出执行申请。征收决定能否自行执行?不能。因为相关法律法规没有赋予计经委或散装水泥管理办公室对征收散装水泥管理资金有强制执行权。那么,征收决定要得到执行只好采取另外两种途径。能否采取诉讼执行?这就要看甲水泥厂是否提起诉讼了。③因为根据行政诉讼的一般原理,作出具体行政行为的行政机关不能提起行政诉讼,也就是说只有行政相对人才有提起行政诉讼的权利,而行政机关无权对自己作出的具体行政行为提起行政诉讼。如果甲水泥厂对征收决定不服或者虽然服从,但就是不履行义务,也不提起行政诉讼,诉讼执行就不能采取,更不要说诉讼中的先予执行。那么,只好走非诉讼执行的途径。根据《行政诉讼法》第六十六条的规定:“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”可见采取非诉讼强制执行,具体行政行为要经过法定的复议期限、起诉期限。④法定的复议期限为2个月,⑤法定的起诉期限为3个月。假如在这3个月内,甲水泥厂进行改制拍卖转让。原厂股东收回资金一走了之,新股东又不肯认可32万元的散装水泥管理资金,3个月后,征收决定再安步就班地进入执行程序,无形中增加了执行难度,错过了执行时机,甚至32万元的散装水泥管理资金就有可能随着企业移而泡汤。限于现有法律的规定,国家利益因征收决定得不到及时执行而遭受重大损失。

  三、建立非诉讼先予执行制度的立法构想。

  上述矛盾,因法条将先予执行制度局限在诉讼过程中而得不到解决,因此,笔者建议建立非诉讼先予执行制度,以解决上述问题。

  非诉讼先予执行制度,就是非诉讼具体行政行为的先予执行制度,是指具体行政行为一经作出,如果不及时执行,可能给国家利益、公共利益或者他人的合法权益造成不可或难以弥补的损失时,作出具体行政行为的行政机关或者具体行政行为确定的权利人在具体行政行为确定的义务人或者其他利害关系人申请复议或者提起诉讼前即可申请人民法院先予执行。具体行政行为确定的权利人申请先予执行的,应当提供相应的财产担保。

  非诉讼先予执行制度不同于学者们基于“诉讼不停止执行原则”的理论所说的具体行政行为一经作出即具有拘束力、执行力、公定力而认为具体行政行为不管复议、诉讼与否都不得停止执行的观点。不停止执行原则,《行政诉讼法》第44条作了规定:“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的,停止具体行政行为的执行:(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行,人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。”⑥根据法条的规定,诉讼不停止执行原则是指公民、法人或其他组织因不服行政机关的行政处理决定,可以向人民法院起诉,但在诉讼期间,原行政机关作出的具体行政行为仍须执行。起诉不停止执行的主要理由是:现代国家的行政管理要求效率,同时,行政管理具有连续性。如果一经当事人起诉即停止行政行为的执行,势必破坏行政管理的效率性和连续性,若遇起诉情况较多时,甚至导致行政管理陷于瘫痪,不利于维护社会利益。由于不停止执行原则保证了行政特权及高效性,因而被大多数国家所普遍适用。我国《行政诉讼法》也没有避免而采纳吸收了该观点,建立了“以不停止执行为原则,以停止执行为例外”的被诉具体行政行为的诉讼过程中的执行原则。后来的《行政复议法》借鉴此理论又建立了“复议不停止执行原则”,《行政复议法》第21条规定:“行政复议期间具体行政行为不停止执行;但是,有下列情形之一的,可以停止执行:(一)被申请人认为需要停止执行的;(二)行政复议机关认为需要停止执行的;(三)申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的;(四)法律规定停止执行的”。笔者并不赞成上述“复议、诉讼不停止执行原则。”我国行政强制执行的基本模式是:以申请人民法院强制执行为原则,以行政机关强制执行为例外。⑦这一基本制度确立了人民法院是不停止执行原则的主要执行主体。实践中,人民法院在行政诉讼中既是审判主体,又是执行主体,由其实施不停止执行原则,不利于人民法院诉讼活动的正确开展。同一具体行政行为同时进入审理、执行两个诉讼阶段,同一人民法院对同一具体行政行为同时实施两种不同的诉讼行为,一方面要求法院按照行政机关或权利人的申请,假定具体行政行为合法,实施强制执行。另一方面又要求法院审理具体行政行为是否合法并公正裁判,这就使得原告即行政相对人对人民法院在行政诉讼中的公正性、严肃性产生质疑,甚至怀疑行政诉讼的目的和作用。目前,由于行政复议期限与诉讼期限的不一致,出现了同一具体行政行为的执行立案在先,诉讼立案滞后的现象,加剧了人民法院在行政诉讼中审判和执行的冲突。诉讼不停止执行原则与《行政诉讼法》第六十六条的规定相冲突。根据《行政诉讼法》第六十六条的规定,具体行政行为只有在法定期间内公民、法人或其他组织不提起诉讼又不履行的,行政机关才可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。《行政诉讼法》第六十六条实际上规定否定了《行政诉讼法》第四十四条规定的诉讼不停止执行原则,而建立了诉讼停止执行原则。《解释》第94条又对诉讼停止执行原则作了细化,赋予了一些特殊案件的先予执行权,建立了“以停止执行为原则,以不停止执行为例外”的被诉具体行政行为诉讼过程中的执行原则。⑧笔者赞同《行政诉讼法》第六十六条、《解释》94条规定的“诉讼停止执行原则”,具体行政行为诉讼过程中、复议过程中,“以停止执行为原则,以不停止执行为例外。”它保证了人民法院审判行政案件的公正性、客观性和权威性,同时,在很大程度上保证了行政管理的合法、即时和高效,实践中是切实可行的。因此,笔者所说的非诉具体行政行为的先予执行制度,就是建立在“以停止执行为原则,以不停止执行为例外”的具体行政行为“诉讼、复议停止执行”理论基础上的。具体行政行为不经过复议期、起诉期一般不得申请执行,但是不及时执行将可能给国家利益、公共利益或他人合法权益造成难以或不可弥补的损失时,即可申请人民法院先予执行。

  非诉讼先予执行制度是以具体行政行为“停止执行为原则,不停止执行为例外”为理论基础,与《行政诉讼法》第六十六条、《解释》94条的原理相同。非诉先予执行制度适用的案件范围,是具体行政行为在法定的复议期限内、起诉期限内,不得申请人民法院强制执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成难以弥补或不可弥补的损失的案件。申请人申请人民法院关于执行具体行政行为,必须对不先予执行的后果也就是符合先予执行的条件负举证责任。具体行政行为确定的权利人为申请人时,应当提供相应的财产担保。但是权利人确实困难无力提供的,人民法院也可以先予执行。

注释:

 ①最高人民法院行政审判庭编,《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法、若干问题的解释·释义》,中国城市出版社出版,2000年6月第1版,P100。

 ②对申请人造成重大影响应这样理解:针对48条是指不马上采取先予执行措施,申请人的生活将难以或无法维持。针对94条是指不马上采取先予执行措施将可能使国家利益、公共利益或者他人合法权益造成难以或不可弥补的损失。

 ③参见皮纯协、胡锦光主编,《行政诉讼法教程》,中国人民大学出版社出版,1993年7月第1版,P33-34:

“我国《行政诉讼法》第24条第1款规定‘依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告’,第25条规定行政机关作为被告参加诉讼。即行政诉讼能否产生的主动权在公民、法人或者其他组织;行政机关处于被动地位,只能成为被告当事人,既不能起诉也不能反诉。”

 ④参见《中华人民共和国行政复议法》第九条:“当事人在行政诉讼中有权进行辩论”。

 ⑤参见《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。

 ⑥皮纯协、胡锦光主编,《行政诉讼法教程》,中国人民大学出版社出版,1993年7月第1版,P55。

 ⑦应松年主编,《行政法学新论》中国方正出版社,1999年1月第2版,P419。

 ⑧具体行政行为倒底是建立“诉讼停止执行原则”还是“诉讼不停止执行原则”,历来是理论界和司法实践中争议比较激烈的问题。笔者在这里只想表明自己的观点,笔者赞成“诉讼停止执行原则”。

 *文中所举案例也许并不是很恰当,但却并不影响笔者要说明的问题。

(作者单位:江苏省徐州市贾汪区人民法院)

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